채소농가의 미래 위한 ‘수급 안정직불제’와 ‘가격안정제’ ② 토론

현장 문제 해결책 빠진 직불제 확대는 곤란
[토론1] 이태문 (사)한국마늘연합회 사무국장
 

농식품부는 지난 4월 6일 전략작물직불금 확대 등의 내용을 담은 ‘농업직불제 확대 개편 계획’을 발표했다. 직불금 확대는 환영할 일이나, 현장 문제 해결 없이 직불제 확대 이야기가 나오는 건 곤란하다.

직불제를 주제로 한 토론회에서, 충남지역의 한 이장은 “합법적으로 300평 농지를 취득한 비(非)농민들은 소농직불금 120만원에 농어민수당 80만원까지 총 200만원을 꼬박꼬박 받는데, 30년간 농사지은 우리 마을 임차농은 직불금을 못 받고 있다”고 지적한 바 있다.

현재 농촌은 비농민 소유 농지가 절반에 육박하고, 임차농가 비율이 56.4%에 달하는 상황이다. 농지를 기준으로 시행되는 현행 직불제는 실경작자가 아닌 토지 소유주가 직불금을 받기 쉬운 구조다. 이 구조를 바꾸지 않으면 직불제를 시행한다 해도 농가 소득안정은 이뤄질 수 없다.

한편 2020년 공익직불제가 시행되면서 오히려 직불금을 못 받는 농지가 10% 늘어났다. 공익직불제 예산을 확보하고 이 예산에 맞춰 직불금 지급 대상 면적을 확정함으로 인해, 농업경영체에 등록할 수 없는 실경작자들의 필지가 늘어나면서(필지를 농업경영체에 등록하지 않으면 그 필지에선 직불금을 못 받음) 벌어진 문제다. 저 개인적으로도 그동안 직불금을 받아온 농지 45마지기 중 10마지기는 등록을 포기해야 했다. 직불제 확대는 이러한 문제를 해결하면서 추진해야 한다.

채소류 수급 안정직불제 자체를 놓고 이야기하자면, 이 직불제를 전략작물직불제에 포함시킬 수 있지 않을까 생각한다. 현재는 밀·보리·콩 등으로 전략작물직불제 대상이 국한돼 있는데, 주요 채소류까지 포함해야 한다. 직불금을 주면 재배면적도 늘어나지 않겠냐는 우려가 있으나, 적정재배면적 관리와 병행한다면 문제 없으리라 본다. 적정재배면적 달성을 위해선 △전체 마늘·양파 재배면적 정확히 파악 △정부 차원의 경작신고 활성화 위한 정책(예컨대 경작신고 농민에게 인센티브 지급) 마련 등이 수반돼야 한다.

수급 안정직불제, 지역에서 농민 손으로 만들어보자
[토론2] 김기흥 아시아농업농촌연구원 원장
 

윤석열정부의 전략작물직불제 추진과 관련해, 전략작물직불제를 먼저 추진해 온 일본의 사례를 살펴봤다. 일본의 전략작물직불제는 식량자급률 향상 목적으로 전략작물 재배를 늘리자는 게 기본 취지며, 세부과제론 △‘논의 밭화’ 사업 △밭으로 전환 후 밭작물 정착 △각종 채소 생산에 필요한 재배기술 도입으로 채소류 국산 비중 확대 △유기농업 실천 확대 등이 제시된다.

일본 전략작물직불제의 주요 특징 중 하나는 각 지역의 여건을 고려한 ‘산지교부금 사업’이다. 지역 내 다양한 관계자들로 구성된 지역농업재생협의회에서 계획을 세운 뒤 “우리 지역은 이런 직불금이 필요하다”고 정부에 제안하면, 정부에서 직불금을 추가 지원하는 제도다.

예컨대 오사카부의 가타노라는 도시에선 7가지 가산품목 기준을 설정해, 이 기준을 충족한 농민들을 지원한다. 가산품목의 예시로 △지산지소 작물(한국으로 치면 로컬푸드, 즉 지역산 먹거리란 뜻) △유기농산물 △오사카 에코농산물, 나니와 전통채소 등 오사카부 자체인증 농산물 △지역진흥작물 등을 들 수 있다.

지역진흥작물이란 주민들이 지역농업 진흥을 위해 필요하다고 판단하며 선정한 작물을 의미한다. 가타노시의 경우 감자·토란·무·고구마·연약채소 등 5가지 지역진흥작물을 선정해, 이 작물을 재배할 시 10a당 한화 기준 13만원, 1ha당 130만원을 준다.

우리는 어떻게 할 것인가? 국가 전체 식량자급률 향상 계획과의 연계하에, 지역에서 필요한 계획을 지역 여건에 맞게 지역에서 세우자. 이를 위해 우선 지역 내 관련 단체들의 논의가 필요하다. 농민과 시군 관계자, 농협 등이 협의회를 조성해 함께 논의하자는 거다. 이 과정에서 전략작물직불제로 육성하려는 전략작물 영역에 지역 특성을 고려한 다양한 작물을 포함시켜야 한다.

요컨대, 지역 농민이 직불제의 주체이자 농산물 단가 결정의 주체가 돼야 한다. 이수미 녀름 부소장이 제안한, 일부 주산지 채소류 수급 안정직불제 시범사업 과정에서 이러한 ‘지역에서 만드는 직불제’를 시행해 보자고 제안한다.

‘농산물 가격안정제’, 농가소득·식량주권의 밑바탕
[토론3] 이호중 더불어민주당 농림축산식품전문위원
 

최근 20년 동안 주요 채소류의 가격 등락률은 15~40%에 이르고 그중 마늘·양파는 더 심각하다. 이 같은 ‘가격 널뛰기’는 농가소득 붕괴, 농가 경영 위협으로 이어진다. 채소가격안정제가 있지만 채소류 7개 품목, 전체 생산량의 17%만 적용된다.

더불어민주당은 정부의 양곡관리법 거부권 행사 이후 후속 입법과제를 마련하기 위해 농민단체들과 간담회를 열고 농산물 가격안정제도를 도입하기로 중지를 모았다. 쌀·채소·한우 등 특정 품목이 아닌 주요 농산물 전반에 대한 가격안정제 도입과 공익형직불제 확대다. 양곡관리법 개정안 투쟁 시 현장의 요구였던 쌀값 정상화와 식량주권 강화에 착안해 가격안정제를 도입하고 양곡관리법·농안법(「농수산물유통및가격안정에관한법률」) 개정으로 이를 달성하자는 것이다.

미국·일본은 이미 시행하는 제도이기도 하다. 주요 농산물의 시장가격이 적정 기준가격에 미치지 못하면 정부가 보전한다. 미국의 ‘가격손실보전제도’는 품목별 시장가격과 기준가격 차액의 85%, 일본의 ‘수입감소 영향완화정책’은 주요 농산물 판매수입액이 기준보다 낮으면 차액의 90%를 보전한다. 적정 기준가격은 생산비와 물가 인상률을 고려하되, 정부가 정하지 않고 가격안정심의위원회를 두어 민관, 생산자조직까지 참여해 결정하는 방식으로 가자는 것이다.

이 경우 소요 재원을 문재인정부 당시 농어업‧농어촌특별위원회가 연구용역으로 시뮬레이션(2005~2015년까지 기준가격을 실질 평년가격으로 하고 쌀 포함 16개 작물에 차액의 85%를 보전할 경우)한 결과 연평균 7.7개 작물에 최대 1조30억원이 소요되는 것으로 나타났다. WTO 가이드라인 이내의 금액이라 현실적이며 식량주권을 위한 사회적 비용이기도 하다.

아울러 가격안정제만으론 농가소득이 보장되지 않으므로 재해보험·수입보험제도를 대폭 개선하고 소득보험을 도입하는 등 순차적 과정을 거쳐 농가소득(경영)안정법 제정을 추진하고자 한다. 이를 위해 선행 과제인 가격안정제와 관련, 양곡관리법·농안법 개정안이 연내에 국회 농해수위에서 통과되도록 총력을 다하겠다.

계약재배·도매시장 예약거래 확대부터
[토론4] 최병옥 한국농촌경제연구원 연구위원
 

올 상반기 농식품부 담당자들과 일본의 수급 관련 기관을 돌아보고 왔다. 일본은 이미 농산물 가격이 일정 부분 하락하면 보장하는 시스템이 완벽하게 작동했다. 생산자와 농협 간 계약재배가 100%에 이르고, 계약 순간 판로가 확보돼 판매처 요구에 적합하게 생산하며, 출하처와 판매처가 가격을 합의하되 조율이 안 되면 중앙정부와 지자체가 보조금으로 가격을 맞춰 주는 체계가 완벽하게 구축돼 있었다.

우리도 이에 착안해 경작신고를 바탕으로 추진하는 것이 계약재배다. 다만 계약재배한 농산물을 도매시장에서 경매로 취급하면 소득안정에 어려우니, 온라인 거래소·정가수의매매·예약거래를 통해 사전에 가격을 안정시키는 방향으로 수급과 유통정책을 개선해 나가고 있다.

일본은 대농·중농 이상은 가격안정제도, 소농은 직불보조금을 통한 소득안정제를 채택하는데, 규모화된 농가는 가격안정제도로 대규모 수익 창출, 중·소농은 소득 규모보단 직불 개념으로 소득안정을 꾀하는 게 일본의 정책 방향이고 유럽도 그렇다.

우리 농정이 가야 할 방향이기도 하다. 하지만 한국은 재원 부족 때문인지 직불금 지원의 근거를 자급률에 둔다. 밀·가루쌀처럼 자급률이 매우 낮은 품목을 권장하고 쌀 후작 농가에 직불금을 지원하는 체계다. 아직 채소류까진 재정적 여력도 없다. 가격안정제를 위해선 과제가 많은 상황이다.

일단 농가소득 증대 효과는 가격안정제가 더 큰 만큼 먼저 그간 실현하지 못한 농협 계약재배 확대나 도매시장 예약거래 활성화를 세밀하게 추진하고, 다음 단계로 치밀한 농업 철학, 부재지주 문제 해결 방안을 담아 직불금을 추진하는 건 어떨까.

자칫하면 농협이 도산할 수 있다는 우려 때문에 지금까지 농협은 계약재배를 회피했고 이에 계약재배 물량이 상당히 적었다. 이번 개편안은 전체 10%의 주산지가 전국 생산량 80% 이상을 커버하므로 주산지를 바탕으로 농협은 자부담률을 좀 더 보조하고 생산자들이 경작신고, 계약재배 정책 안으로 들어오면 소득 지원을 확장하는 방향을 담고 있다.

적정면적관리·기계화 지원 주력
[토론5] 이남윤 농림축산식품부 원예산업과 서기관
 

2019년 양파는 산지에서 1망당(20kg) 6,000~7,000원(1kg당 300~350원)에 거래됐으나 2022년엔 1망당(20kg) 2만원(1kg당 900~1,000원)으로 올랐다. 마늘도 2019년 산지인 청양공판장에서 1,500원(1kg)이었던 게 2022년엔 6,000원에 거래된 바 있다.

이처럼 노지채소는 가격변동이 매우 심하다. 전년도 가격이 좋으면 다음 해 면적과 생산량이 늘고 이 때문에 손실을 보면 면적과 생산량이 다시 줄어 가격이 폭등한다. 그럼 정부는 수급 안정을 위해 TRQ로 수입하고, 반대로 폭락하면 산지 폐기하는 게 반복된다.

가격 변동성을 완화하려면 적정면적을 관리해야 하고, 소득보전직불제도 하나의 수단이란 걸 정부도 공감하고 있다. 이에 자조금 단체·생산자·농협·기초와 광역지자체까지 마늘·양파에 대해 적정면적관리 시범사업을 시행 중이다. 적정면적을 조사·산출해 넘치면 농가든 정부든 면적을 조절하는 과정을 통해 최소한 면적 증감에 따른 가격 편차는 발생하지 않게 하자는 것이 적정면적 관리체계다.

아울러 채소가격안정제는 농협들이 분담해야 하는 20%의 사업비 부담 때문에 확대되지 못하고 있다. 농식품부와 기재부도 이번에 노력했지만, 부담률을 바꿔내지 못했다. 마지막 국회에서도 쉽지 않을 것 같다.

한편 재배 측면에서 마늘·양파는 노동력이 많이 들어간다. 이를 만회하기 위해 각 지역 주산지 중심으로 현재 6곳에서 2024년 15곳, 2025년 27곳까지 확대해 기계화 지원사업을 하고 있다. 현재 기계화 선진농가는 함양지역으로 다른 농가들도 많이 견학하고 있다. 양파 관세는 135%로 민간업체가 자율적으로 수급할 때 관세를 부과함에도 가락시장에 도매가격 1,200원으로 들어온다. 이 말은 국산 양파가격이 1,200~1,300원이 넘어가면 수입 물량이 들어온단 뜻이다. 이 때문에 양파 경쟁력은 기계화를 통해 높일 수밖에 없다. 아울러 산지 저장시스템과 운송 체계도 바꿔야 해서 스마트 APC(농산물산지유통센터)도 늘리려 한다.
 

[좌장] 김호 단국대 교수

채소류 가격이 너무나 불안정하다. 특히 마늘·양파의 경우 정부의 TRQ 물량 수입 등으로 인한 가격 불안정 상태를 겪고 있다. 물가를 잡겠다며 농민들을 잡는 꼴이다. 이러한 상황이 이번 토론회의 계기가 됐다고 본다.

정부에선 농산물 최저가격을 보장해 주면 농산물이 과잉생산된다는 얼토당토않은 논리를 펼치며 농산물 가격안정제를 반대한다. 농산물 가격안정을 위한 정부의 의지가 없는 거다. 일본의 경우 이미 30년 전부터 농산물 가격차 보전제도가 존재했는데, 우리는 아직까지도 일본을 부러워해야 하는 현실이다.

[청중토론]

이명규 (사)전국마늘생산자협회 전북도지부장

채소류수급안정 직불금은 단지 지원금을 달라는 게 아니다. 매년 마늘·양파 파종 면적을 정확하게 파악하는 수단으로 활용하면 한 해 마늘·양파 작황을 가늠할 수 있어서다. 국내에서 필요한 적정 물량 대비 과부족 생산량에 대한 정확한 통계가 빠르게 나와야 하고, 관련 대책 역시 우리 생산농가의 손에서 마늘이 떠나기 전에 나와줘야 한다. 그래야 농가 손실이 안 난다. 정부나 농촌경제연구원, 통계청 자료도 정확하지 않다. 마늘농가와 협회도 고생해서 조사해도 정확한 통계가 안 난다. 지역 품질관리원에 경작신고 정보를 달라 해도 개인정보라 주지 않는다. 그래서 직불제를 도입해 생산 농가가 의무적으로 경작신고를 하도록 하자는 거다.
 

이용창 (사)전국마늘생산자협회 전북도지부 완주군지회장

마늘농가들은 ‘2023년도는 농사꾼에겐 지워버렸으면 하는 해’라고 말한다. 마늘이 흉년이면 가격이 올라야 하는데 올해는 흉년인데도 가격이 매우 낮아서다. 왜 그런지는 다들 빤히 아는 바다. 생산된 마늘은 대부분 깐마늘 공장으로 들어간다. 농협이 앞장서 수집상 역할을 하는데, 깐마늘 공장의 비위를 맞추지 않으면 농협은 마늘을 받을 수가 없다고 한다. 생산자들은 깐마늘 공장 사업자·유통업자· 조합장들의 목소리를 잠재울 수가 없다.

마늘 유통비용이 소비자가격의 84%라고 한다. 세상에 있을 수 있는 일인가. 우리 생산자협회에 딱 한 군데라도 마늘공장을 지어주면 좋겠다. 그러면 깐마늘 공장의 농단을 막을 수 있을 것이다.

설정철 (사)전국마늘생산자협회 경남도지부 창녕군지회 부지회장

정부는 2025년까지 주산지 기계화를 확대하겠다 하는데, 실상 기계화하면 면적이 늘어날 수밖에 없기도 하다. 우리가 생산자협회 만들 때 필요한 양만 생산하자고 했었지만 기계화와 면적 조절을 어떻게 해야 하나도 문제다.

또 올해는 비가 너무 많이 와서 기계를 쓰기도 어려워 일일이 손으로 작업했다. 상품성도 떨어지고 물에 떠내려 보내고 갈아엎은 농민도 많다. 정책이 어떻게 가야 우리 농민을 살릴 수 있나 고민해 달라.

마늘값이 조금 비싸지면 좀 더 심고 싶은 게 사람 마음이다. 하지만 수급 조절 안되면 마늘·양파 다 죽는다. 우리 스스로도 수급조절에 적극 참여해야 함께 살아날 수 있다.

우리 주요 채소작물인 마늘·양파·배추·무·대파 등은 가격 폭등·락으로 농가 손실을 야기하고 있다. 이를 해결하고 더 나은 농산물 시장을 구축하기 위해 새로운 제도가 절실하다. 농식품부의 ‘2023년 수급안정 고도화사업’은 더 나은 농산물 시장을 위한 출발점이자 기대감을 갖게 한다. 오늘 토론에서 서로 다양한 경험과 의견을 나누고 지속 가능한 해결책을 모색하고자 한다. 이를 통해 정책과 제도의 변화를 주도함으로써 농가와 소비자에게 긍정적 영향을 미치는 첫걸음을 내딛고자 한다.