[한국농정신문 한우준·장수지·박정연 기자, 사진 한승호 기자]
농식품부 농지관리 개선방안의 핵심과 도입 취지
김동현 농림축산식품부 농지과장
농지나 농업법인에 관련된 제도는 여러 가지 정책 목표를 달성하기 위해 규제가 완화돼 온 것이 사실이다. 그러다 보니 농지투기 수요를 막고 제재하는 데 한계가 있다는 인식을 하고 있었고, 농특위 중심으로 농지제도 개선이 필요하다는 인식으로 농지제도개선 소분과 운영에 적극적으로 참여했다.
이미 이용실태조사 강화, 농지원부 일제정비와 더불어 현황파악을 위해 등기부등본을 연계할 수 있는 내용이 농지법에 반영된 상황이다. 한편으로 다양한 문제들을 해결하기 위해 소유·이용·보전 각각의 규제를 강화하는 걸 고민해왔는데, 고려하던 바를 빠르게 확정할 수 있는 계기가 이번에 생긴 것이다.
이번 개선방안은 크게 봤을 때 네 가지 대책으로 나뉜다. 첫 번째는 농지 취득 단계부터 심사절차를 강화한다는 내용이고, 두 번째는 투기우려 농지나 농업법인과 같은 취약부분에 대해 사후 처벌절차를 도입한다는 것이다.
특이하게 농지법은 벌칙과는 별개인 행정처분으로 강제처분 조항이 있다. 경자유전의 원칙 때문에 생긴 특이한 제도인데, 이것을 좀 더 보완해 농지취득자격증명을 부정하게 발급한 경우 지금은 1년간 처분의무를 부과한 뒤 처분 명령을 이행하지 않으면 강제금을 부과하지만 개선방안에는 부과절차를 생략하고 바로 처분 명령을 내리겠다는 내용을 담았다.
또 현재는 불법 취득에 대한 벌칙이 5년 이하 징역 또는 5,000만원 이하의 벌금인데, 개선안에서는 벌금의 경우 해당 토지의 가액 내로 부과하게끔 해 부당이익이 환수될 수 있도록 했다. 또 농업법인에 대해서도 부동산이나 임대업을 영위했을 경우 대표자를 처벌하고 이익도 환수할 수 있게 했다.
마지막은 여러 가지 규제 개선을 뒷받침할 수 있도록 행정체계를 보강하겠다는 내용이다. 현재 농지 관련 행정을 담당하는 곳은 농식품부 농지과와 지자체 둘 밖에 없다. 그래서 농지를 상시적으로 감시하고 조사하며 정책수립에 필요한 자료도 구축할 사람들이 필요하다. 그 과정에서 불법행위를 사전에 발견할 수도 있을 것이다.
사실 이 일은 농어촌공사 농지은행에서 하고 있는데 기능을 더 강화하고자하는 것이다. 특히 부정행위에 대해선 지자체에서 실태조사를 매년 하고 있지만 적발에는 한계가 있다. 불법농지는 외형적으론 농사를 짓고 있기 때문에 한정된 인력으로 찾아낸다는 것이 쉽지 않기 때문이다. 그래서 불법적 투기 세력을 잡아내기 위한 특별사법경찰제(특사경찰) 또한 도입하고자 한다. 또 농지 보전의 측면에선 농지관리위원회를 농식품부에 설치해 전문적이고 객관적인 농지전용 심사가 이뤄지도록 할 것이다.
농지 관리에 있어선 농지 관련 정보를 체계적으로 관리할 수 있도록 농지원부를 농지대장으로 전면 개편한다. 지금은 세대 단위로 작성되고 있는 것을 필지 기준으로 바꾸고 모든 농지로 작성 대상을 확대한다. 현재 지자체가 직권으로 작성하게 돼 있지만 한정된 인력으로 인해 사실상 민원인 신청으로만 작성되고 있다. 필지기준으로 이를 바꿔서 농지현황을 정확하게 파악하고 이력의 관리가 가능할 것으로 생각된다. 그렇게 되면 일반국민들에게도 농지의 정보가 더 많이 공개될 수 있을 것이고, 정보접근성이 강화될 것이다.
개선방안과 관련된 법안은 총 네 개다. 농지법과 더불어 농업법인 관리에 있어서「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」, 농지은행 기능 강화와 관련해서는「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」, 특사경찰 관련해선「사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」의 개정이 필요하다. 농식품부는 개정안을 최대한 빨리 발의하고자 국회에 요청 중이다.
‘농지관리청’ 신설하고 ‘농지관리위원회’ 복원하자
이무진 전국농민회총연맹 정책위원장
원칙적으로 국가와 농민만이 농지를 취득할 수 있게 해야 한다. 농촌에선 부채 때문에 농민이 농지를 경매에 넘기고 이농하는 경우가 많다. 이런 농지를 도시 사람들이 많이 사간다. 면사무소 가서 커피 몇 잔 사주면 농지취득자격증도 막 받아낸다. 때문에 상속·이농 농지는 물론 경매농지까지 국가나 지역 농민에게 우선적으로 구입할 권한을 줘야 한다. 외부로 농지가 판매되지 않도록 상속·이농·경매 농지를 3년 안에 국가나 지역 농민에게 매도할 경우엔 최소한 세제 혜택이라도 부여해 유인책을 마련해야 한다.
2009년 농지법 개정으로 폐지된 법정 마을별 농지관리위원회도 복원해야 한다. 이를 통해 누가 농민인지 아닌지 충분히 가려낼 수 있다. 농민에 대한 규정을 명확히 할 수 있다는 의미다. 읍·면 단위로는 마을 전체 파악에 어려움이 있을 수 있지만 법정리, 마을별로 운영된다면 실제 농지 소유 및 활용 실태에 대해 파악할 수 있다. 비농민의 자경 의무화도 이를 통해 확인할 수 있다.
농업법인에 대한 사전신고제 도입은 더욱 강한 제재가 뒷받침돼야 한다.
농지대장 전면 개편과 관련해선 농지원부가 농지대장이 된다고 ‘경영체 등록을 하지 않거나 임대차 계약조차 하지 않은 비농민 소유 농지’ 파악이 가능할 지가 의문이다. 드러나지 않을 것이다.
또 특별사법경제찰(특사경) 도입과 농지은행 기능 강화, 농지원부 전면 개편으로 농지 관리 실효성을 제고하겠다고 하는 데 과연 의미가 있을까 싶다. 농지은행은 농지 임대차 등 중개업을 중심으로 하고 있다. 역량에 미치지 못하는 만큼 농지 문제를 전담할 ‘농지관리청’ 신설을 요구한다. 농지관리청을 신설하고 농지 관련 역할을 강화시켜 임차농 보호에 나서야 한다. 임차인의 갱신청구권, 선매권 등을 보장해야 한다. 임차농이 70% 이상인 우리 사회에서 임차농 보호만으로도 농지가 실제 영농에 사용될 기회를 높일 수 있다.
아울러 농사 이외의 다른 것을 할 수 있다는 이유 하나만으로도 농지 가격은 상승한다. 이 기회에 농지 문제가 해결되기 전까지 농지를 훼손하는(절대농지나 염해 간척지에 태양광을 허용하는) 일체의 법 개정안을 입법 철회시켜야 한다.
또 농지 전수조사는 반드시 실시해야 한다. 조사를 통해 투기목적이 분명히 확인되면 국가가 이를 공시지가로 전부 매입해야 한다. 지급 결정된 4차 재난지원금을 두고 농촌 현장에선 ‘취미농’ 배만 불린다는 얘기가 돈다. 진짜 농민이 아닌 가짜 농민한테만 재난지원금을 주게 생긴 상황이다. 전수조사를 실시하면 이런 가짜 농민을 걸러낼 수 있다.
농업인 기준, 명확하게 강화하자
서용석 한국농업경영인중앙연합회 사무부총장
LH 사태로 많은 국민이 농지 제도 개편 필요성에 공감하고 있다. 이번 계기를 바탕으로 현실적인 법 개정을 해서 헌법상의 경자유전 원칙을 확립해야 한다.
기본적인 현황파악이 우선돼야 한다. 제주도의 경우, 거주민이 아니면 현실적으로 농사를 짓기 어려운 상황이지만 외부인의 농지 매입이 늘고 있다. 정부는 이 같은 문제를 내버려뒀다. 농업경영계획서 등 간단한 서류만 제출하면 비농업인도 농지취득자격을 얻을 수 있는 것이 현실이다.
비농업인이 자발적으로 농지를 매도하고, 매도한 농지는 국가가 관리해서 재임대나 판매하는 방식으로 실제 농민들의 농지를 규모화할 방법을 고민하고 있다. 이는 농지법 개정만으로는 한계가 있다. 농지취득 자격을 보완하고 농업인에 대한 기준을 명확히 해야 한다. 관련법에 명시된 농업인의 정의 부분 중 1,000㎡(약 300평) 기준과 연간 농업수익은 상향 조정해야 한다.
농어민에 대한 정의는 농지법과 「농업·농촌 및 식품산업 기본법(농업농촌기본법)」에 명시돼 있다. 그러나 농업경영체등록은「농어업경영체육성 및 지원에 관한 법률」을 따르는데 농업농촌기본법상의 농어민에 대한 정의가 우선된다. 이런 현상을 풀지 않으면 농지법이 개정되더라도 반쪽짜리 역할밖에 못 할 것이다.
농업인 수보다 많은 농업경영체 수를 현실화해야 한다. 농지원부와 농업경영체등록을 어떻게 일원화시킬 수 있을지 고민하고 있다. 상향된 농업인 기준과 연동해 농업경영체등록을 강화하면 비농업인의 농지 매입 문제뿐만 아니라 직불금 부정 수급 문제도 해결할 수 있을 것이다. 작년에 공익형직불제가 시행된 후 여러 고민이 생겼다. 이 때문에 직불금 대상자의 양도세 감면이나 고령 농민의 은퇴 문제 등 제도의 방향성을 고민하게 됐다.
농지 관리 방식은 한국농어촌공사의 기능과 예산을 확대하고 전담해 수행하는 방식이 합리적이다. 투기 방지를 위한 △농지취득 관련 규정 강화 △비농업인의 농지 소유 예외 규정 개정 등에 동의하지만, 농지규제 강화 시 재산권 침해 문제를 야기할 수 있어 피해 보전을 위한 공익형직불제 단가 인상 등 소득안전망 확충도 함께 고려돼야 한다.
정부에는 농지를 둘러싼 요소를 논의할 민관협의체 구성을 요구한다. 민관이 여러 요소를 논의해야만 의미 있는 농지법 개정안이 나올 것으로 생각한다.
농지는 농산물 재배를 목적으로 활용하기 위한 토지이므로 지속가능한 농업·농촌을 위해 공적 가치와 접목해 바라봐야 한다. 향후 재보궐선거 이후에도 농지 문제에 관한 관심이 사그라지지 않길 바란다.
농지를 바라보는 시선부터 잘못됐다
한상희 건국대학교 교수
헌법 121조는 경자유전의 원칙을 담고 있다. 이는 대한민국을 만들어내는, 정부를 출범시키는 가장 긴박한 과정에서 농민들의 한 맺힌 요구사항이 반영된 것이다. 어떻게 보면 우리 헌법이 등장하게 된 중심이기도 하다.
하지만 그간 농지 소유와 관련해 잘못된 이해가 상당했다. 농지 규제를 강화하면 재산권이 침해된다는 것이 대표적이다. 농지의 재산권은 경자유전의 원칙에 따라 헌법 23조가 보장하는 재산권과 달리 규정된다. 헌법 121조 경자유전의 원칙은 농지에 대한 재산권의 내용과 한계를 정하는 바탕이다. 예를 들어 농지에 대한 재산권을 설정하는 ‘농지법’을 만들 땐 반드시 경자유전의 원칙이 스며들도록, 실현되도록 만들라는 헌법 명령인 것이다.
농지법을 개정함으로써 재산권이 침해된다는 얘기는 법적으로 타당하지 않다. 재산권은 절대로 침해되지 않는다. 침해되는 건 농지의 자산적 가치로 볼 수 있다. 하지만 이는 법이 보호하는 영역이 아니다. 이상하게도 ‘농지법 개정하자’, ‘농지제도 개혁하자’란 말이 나오면 꼭 농지의 자산적 가치 보전이 헌법에서 말하는 재산권 보장의 핵심인양 호도들을 한다. 그 과정에서 부재지주나 투기자본 등의 이익을 옹호하는 형태로 농지법이 이상하게 왜곡됐다.
농지는 투기대상이 되지 않을뿐더러 투자의 대상도 아니다. 농지에 대한 투자는 비료를 주는 행위처럼 농업 생산성을 확충하는 데 있다. 기본적으로 농지로부터 야기되는 생산성 증대, 이로 인한 이익이 아니면 전부 농지 수탈에 불과하다.
농지를 바라보는 시선이 잘못된 상태에선 농지법에 대한 제대로 된 개정이 이뤄질 수 없다. 그간의 농지법 개악을 바라보면 악순환만 반복됐는데, 이는 법의 문제가 아니다. 법을 만들고 집행하지 않아 발생한 것이다. 누구의 이익을 위해 집행되지 않았는지 모르지만, 법이 제대로 집행되지 않는 동안 위법한 관행이 형성됐고 이를 현실화시킨다는 명분으로 법은 개악됐다.
대표적 행태가 농지 전수조사다. 경자유전 원칙을 담은 헌법 실현을 위해 반드시 필요함에도 정책 수립 과정에서 거론조차 안 됐고, 단 한 번도 시행되지 않았다. 잘못된 농지 문제를 극복하기 위한 출발점은 농지 소유·이용에 대한 실태조사다. 농지가 어떻게 소유·이용·전용되는지 그 실태를 알지 못하는 상태에서 어떤 개선책도 나올 수 없다. 나온다고 해도 탁상공론에 불과하다. 올해 예산을 늘려 농지원부에 등록되지 않은 농지 조사에 49억원을 들인다고 하는데, 4,900억원이 소요되더라도 농지 소유·이용에 대한 실태 전수조사를 실시하고 주기적으로 반복해야 한다. 농민이 아닌 자의 농지 소유권을 인정하지 않는다는 특단의 결단이 지금 당장 필요하다.
농지법 개정, 국민적 공감대 형성 우선돼야
김규호 국회입법조사처 입법조사관
실존하는 문제 및 요구되는 조치의 범위와 정도에 따라 법률안 입안 방식을 고민해야 한다. 법률안 입안 방식은 ‘일부개정’, ‘전부개정’ 그리고 ‘폐지·대체입법’이 있다. 농지법은 큰 틀에서 종합적으로 개정해야 나중에 상충하는 부분이 없다. ‘농지는 농사에 쓰는 땅이다’라는 말에서부터 연역적으로 논의해야 한다.
공익형직불제의 경우 전부개정 방식을 택한 사례다. 직불제라는 큰 틀이 바뀌었기 때문에 전부개정한 것이다. 농지법의 경우는 전부개정과 비슷한 방식인 폐지·대체입법 방식으로 제정됐다. 각각의 법률안 입안 방식을 추진할 경우 장단점을 심층적으로 검토해야 한다. 과거에 개정안이 시행령과 시행 규칙으로 넘어갔을 때의 사례를 살펴봐야 한다.
농지법에는 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항이 정해져 있다. ‘이용’에서 임대차와 농지이용계획 등을 다루는데, 농지이용계획에 관한 내용은 유명무실한 상태다. ‘보존’에서는 농업진흥지역과 농지전용을 다룬다. 우리나라 농업진흥지역의 비율은 외국에 비해 적어 농업진흥지역을 어떻게 확보할지 고민해야 한다.
농지관리위원회는 근본적 변화에 있어 큰 잠재력이 있다. 임영환 변호사가 제안한 농지법 개정안의 농지관리위원회에 대한 조항은 대통령령으로 정할 수 있는 부분이 있다. 그러나 법률에 명시하는 것이 더 강력한 힘을 낸다. 임대차 문제나 경매 같은 문제에 관련해 농지소유, 농지보존에 대한 실태조사 그리고 후속 조치가 있을 수 있다.
그러나 국민적 공감대를 형성하지 않으면 이 법은 형해화 될 수 있다. 1940~1950년대에는 경제활동인구 대다수가 농업종사자라 농지개혁에 대한 지지와 관심이 컸다. 그러나 지금은 국민경제에 대한 농업의 영향력과 토지문제에 대한 국민의 감수성이 달라졌다. 현시점에서 농지를 바라보는 국민의 관념은 자산형성 수단 정도다. 다른 나라도 부동산 투자에 대한 욕망은 있지만, 농지를 대상 삼지는 않는다. 다른 나라는 국민이 농지를 투기 대상으로 생각하지 않도록 국가가 확고한 견해를 갖고 있다. 국가는 농지문제에 대해 설득력 있는 논리를 지니고,「농지법」이든「농업·농촌 및 식품산업기본법」에 농지에 대한 목표와 시각을 명문화해야 한다. 그래야 관련 위원회, 법사위 등의 인식과 입장에 영향 줄 수 있는 국민적 응원을 받을 수 있다.
「농지법」,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 농지에 관한 법률들은 다양한 부처와 밀접한 연관이 있어 각 부처에 협조를 받아야 하는 부분이 많다. 타법개정, 타법 소관 사항에 대한 농지법 관리의 구조화나 분법 등 필요한 조치를 마련해야 한다. 또한, 이번 법안을 통해 바뀌는 것이 많다. 구법에 따라 취득하고 이용하는 농지는 어떻게 할 것인지 등 경과규정을 일괄검토해야 한다.