발제 오순이 전국여성농민회총연합 정책위원장
여성농민의 법적지위 보장, 어떻게 접근할까?
여성농민은 농업인구의 52.2%를 차지한다. 하지만 여성농민들은 본인 이름으로 농민수당과 직불금조차 받지 못하는 현실이다. 현재 농촌은 인력이 없어지면서 그 노동력을 대다수 여성농민이 책임지는 실태다. 그런데 중요해진 역할에 비해 지위는 그렇지 못하다. 농민수당이 지급되면서 모든 농업정책이 농가단위로 이뤄지고 있으며, 그 가운데 여성농민은 보이지 않는 존재가 됐다는 걸 깨닫게 됐다.
「농업·농촌 및 식품산업 기본법」시행령 제3조에는 농업인의 정의를 5가지로 정하고 있다. 300평 이상의 농지를 경영하거나 경작하는 사람, 농산물 연간 판매액이 120만원 이상인 사람, 1년 중 90일 이상 농업에 종사한 사람, 영농조합법인의 농산물 출하·유통·가공·수출활동에 1년 이상 계속하여 고용된 사람, 농업회사법인의 농산물 유통·가공·판매활동에 1년 이상 계속하여 고용된 사람 등이다.
하지만 이는 굉장히 모호하다. 90일 이상 농사지었다는 것을 증빙할 길이 없다. 현재 제도에서는 300평 이하 청년농, 고령농, 외국인노동자, 계절적 농업노동자 등 농사일에 종사함을 증명하지 못하는 농민은 등록이 불가하다. 도심지역 농민들이 대부분인데, 부재지주가 임대차계약서를 써주지 않아서 계약서를 제출하지 못한 농민들도 경영체 등록을 못한다.
현재 매년 농협 조합원 실태조사가 이뤄지고 있다. 전여농에서는 복수조합원제를 만들었다. 그런데 여성농민들은 농지가 없다는 이유로, 남편 명의로 모든 거래를 하다 보니 실적이 없다는 이유로 1차 정리대상이 되고 있다.
가부장적인 농촌사회 구조 속에서 대부분 남성이 경영주(72.4%)로 등록돼 농가를 대표하고 있다. 경영주는 겸업을 하고 4대보험을 받아도 농업경영체 등록이 가능하지만, 공동경영주는 겸업이나 일용직에 종사할 경우 등록 자체가 불가해 형평성에 어긋난다. 현재 경영체 제도를 개선해야 한다는 공감대는 형성돼 있다. 하지만 최근 농림축산식품부가 어떠한 개선 노력도 하고 있지 않다는 것을 확인했다.
우리나라는 2016년 여성농민의 성평등 및 직업적 지위를 보장하기 위해 농업경영체 등록제도에 공동경영주 개념을 도입했다. 하지만 2021년 4월 기준 여성농민 공동경영주 등록 현황을 보면, 전체 대상자 57만5,510명 중에 9.7%(5만5,997명)만 가입한 것으로 나타났다. 경남에서 올해부터 공동경영주도 농민수당을 준다고 해서 조금 수치가 늘었을 것으로 본다. 하지만 여전히 10%도 안 된다는 것은 공동경영주가 되더라도 별다른 이익이 없다는 것을 의미한다.
공동경영주는 ‘농가경영을 같이하는 주체’라는 의미인데도, 어디에도 법률적 근거가 없다. 시행규칙 별지 농산물 품질관리원 신청 서식에만 존재하고 있다. 농업·농촌 및 식품산업 기본법과 농어업경영체법 개정을 통해 공동경영주의 법적인 권리를 명시해야 한다.
농민기본법은 지난 1월 19일 국회 국민청원 5만명 동의를 받아 국회 농림축산식품해양수산위원회에 회부, 지난 4월 26일 상정됐다. 농민기본법안에서는 농민에 대한 정의를 폭넓게 했다. 농사에 종사하는 사람 모두를 농민으로 본다. 다만, 정책의 대상이 되느냐는 개별 농업 정책별로 대상자를 명시하는 방법으로 해 정책 대상을 분명하게 하고, 소외되거나 배제되는 사람이 없도록 설계했다. 하지만 농민기본법이 제정되기까지는 사회적 논의와 합의를 거쳐야 하기에 긴 시간이 필요하다. 이후 논의과정에서 부족한 부분을 채우고자 한다.
토론 강마야 충남연구원 연구위원
여성농민 지위 인정, 곧 ‘농민’을 인정하는 길
현행법에 내용이 있음에도 지켜지지 않는 현실을 지적하고 이에 대한 실행과제들을 강하게 얘기하면 좋겠다는 생각으로 준비했다. 첫 번째로 공동경영주의 정의와 기준을 상위법에서 찾아볼 수 없다. ‘공동경영주’는 찾고 찾아 시행규칙 별지 서식에 조그만 카테고리로 존재한다. 입법부가 아무리 노력해 법을 잘 만들어도 행정 단계에서 반영이 안 되는, 꼬리가 머리를 흔들고 있다는 사실을 알 수 있다. 이보다 높은 법제 수준에서 공동경영주를 규정·명시해야 한다.
두 번째는 경영주 인정기준의 불합리성이다. 우선 배우자여야만 공동경영주로 보는 부분이 특히 그렇다. 또 4대 보험 가입 등에 의해 인정하지 않는 것, 즉 다른 직업을 가지면 안 된다는 것은 지금과 같이 국가가 물가안정을 위해 농산물값을 낮게 유지하도록 통제하고, 농업소득은 연간 평균 1,000만원도 안되는 현실을 고려할 때 ‘오히려 못 살아야, 가난해야’ 공동경영주로 인정한다는 말과 같다.
세 번째로는 농지를 얘기하지 않을 수 없다. 농지를 중심으로 모든 정책이 진행된다. 기본직불 담당자의 시행지침은 농지에서 종사하는 농업인만이 지원대상이 된다라고 하는데 이것은 법률과도 관계가 없는 부분이다. 법적 지위를 논한다 한들 담당자들이 책상에서 바로 바꿔버리는 현실을 어떻게 봐야 할 것인가. 농지제도의 개선과 함께 현재 시행지침에 대한 지적도 꼭 필요하다.
네 번째는 영농사실확인에 있어 농업인 확인서 및 영농사실 확인서를 인정하는 것이다. 이장과 마을주민 서명이 들어가는 농업인 확인서 발급규정이 농림축산식품부 고시에 이미 존재하지만, 현실에서는 효력을 발휘하지 않는다. 이것을 인정하지 않는 것은 마을 사람들을 신뢰하지 않는 행정의 시각 때문이다. 새롭게 만들 필요 없이 지금 존재하는 고시를 그대로 따르라 주장할 필요가 있다.
마지막으로 시대 상황과 흐름을 반영해 유연성을 발휘해야 한다. 여성농민 뿐만 아니라 청년농민, 비혼농민, 귀농인 등도 같은 현실에 직면해 있다. 이런 계층과 더불어 우리 사회에서 전체적으로 차별하는 계층들인 다문화가정이나 성소수자들과도 연대하면, 차별금지법 제정에 노력하는 것처럼 농민기본법에도 전반적으로 같이 움직일 수 있다고 본다.
토론 최윤지 국립농업과학원 농업연구관
다중적 불평등 해소 위해 법적지위 명확해야
여성농업인들은 가족구성원의 역할 뿐 아니라 농업인으로서도 다양한 역할을 수행하기에 총 노동시간이 증가하고 있으나 노동의 성별분업화에 따른 인식 탓에 당연히 해야 하는 노동으로 인식되고 있다. 특히 고령화가 심각한 농촌에서 돌봄이 필요한 노인인구 증가는 여성농업인들의 지역사회 내 돌봄 노동시간을 증가시키고 있다. 이러한 노동은 사회적 인정을 받기 어렵고 공적 지위로 이어지지 못해 여성농업인의 노동은 그림자 노동에 머물고 있다. 경영주 지위에 있어서도 농업경영체의 경영주는 겸업 활동을 수행해도 농업인 지위를 유지하지만 배우자는 겸업 소득 발생 시 지위를 박탈당해 공동경영주 지위도 갖지 못한다.
현행 제도 아래 농업인의 요건에서 국민연금법상 사업장 가입자, 국민건강보험법상 직장 가입자에 해당하지 않는 사람이라는 요건의 삭제가 필요하다. 이 조항은 어업경영체 등록 서식에는 없어 형평성에도 맞지 않는다. 나아가 농가 단위 지원이 아니라 농업인별 지원을 위한 농업인 등록제로의 개편도 고려해야 한다.
농업인에 대한 규정만 있는 현행 농업농촌기본법에 여성농업인의 정의를 추가해 여성농업인 스스로 공동경영주의 지위를 선택할 수 있게 개정할 수 있다. 그리고 공동경영주의 지위와 권한에 대한 논의가 진행될수록 농업을 하는 세대원간 경영에 대한 합의가 필요할 수 있는데 이는 ‘가족경영협약’ 등을 추진함으로 해결할 수 있을 것이다.
농민기본법 개편 시 담아야 할 법적 가치와 농민에 대한 개념 규정에 대해서는 세부적인 논의와 합의가 필요하다. 농업인과 농민에 대한 개념 뿐만 아니라 농촌의 범위, 영농법인, 농업노동자(외국인) 등의 개념 정리와 지위 및 권리 인정에 대한 토론이 있어야 한다.
여성농민들이 다 같이 한마음으로 우리의 지위와 권리를 스스로 지켜내야 한다. 발제자의 발표에 전적으로 공감하며 좀 더 연구적으로 지원할 수 있는 부분이 있다면 열심히 지원하겠다.
토론 이순미 한국농촌경제연구원 부연구위원
여성농업인 지위, 명문화·현실화 해야
‘여성농업인 법적 지위 향상’이라는 최초의 법률적 언급은 1999년 제정된 ‘농업·농촌기본법’에서 시작됐다. 20년 동안 여성농업인의 지위 향상이 계속 주요 목표 내지는 책무로 규정돼 왔지만, 현실은 많이 개선되지 못했다. 그동안 여성농업인의 지위라는 말을 하면서 법적 지위를 주로 다뤘다. 농업인이라는 용어가 포함하고 있는 직업 지위를 말하는 것이었다. 직업 지위 중심의 지위 향상 의제 논의 또는 정책 개선, 이런 것들이 불충분한 방식으로 전개돼 온 것이 문제다. 또한 지난 20년 동안 농촌 사회의 성평등이나 농가에서의 성평등에 대해 치열하게 물고 늘어지는 노력이 조금 부족한 것 아니었나 생각한다.
그렇다면 여성농업인 법적 지위가 불충분한데 어떻게 제도를 정비할 것인가. 공동경영주 지위의 명문화 및 현실화가 중요한 이유는 농업경영체 등록 정보가 ‘농업인 식별’ 수단으로 활용되고 있기 때문이다. 농업경영체 등록 정보는 현재 147개의 농업정책 사업에 연계돼 활용되고 있다. 농업경영체에 등록되지 못하면 ‘농업인’임을 증명할 수 없고 정책 사업을 신청할 수 없다.
농업인이라고 하는 개념은 직업이라는 게 합의가 돼 있다. 김정섭 한국농촌경제연구원 박사는 법률상 ‘농업인’ 개념이 ‘농민’의 상을 충분히 담아내지 못한다고 지적했다. 농업인이 농지 경작 또는 가축 사육만을 조건으로 고려하기 때문에 농사짓고 사는 사람들의 정체성과 사회적 인정과 관련한 사회변화 흐름을 고려하지 못하기 때문이라는 것이다.
비슷한 맥락에서 강마야 박사는 ‘농민’을 △실제 마을 거주 △실경작 △주로 농업을 하되 부가적으로 다기능농업 활동에 종사 △마을공동체 기여 등 공익기능 수행 등 4가지 기준을 충족하는 것으로 정의했다. 이것도 불충분할 수 있겠다. 예를 들어, 사회적농업을 실천하는 농장에서 부인은 참여자가 농작업을 할 수 있도록 기획하고 관리하는 일을 전담하고, 남편은 작물 재배와 땅 관리를 한다고 봤을 때, 부인은 농업을 주로 하지 않은 것으로 보인다. 그래서 부인은 농민이 아닌 것으로 여길 가능성이 있다. ‘농민’ 정의의 제도화 노력은 조속한 법제화보다 충분한 개념 정립 공론화, 이에 대한 농민 스스로의 사회적 인정 투쟁 등의 긴 호흡을 갖는 것이 필요하지 않을까 생각한다.
토론 이정희 국민입법센터 대표
말뿐인 공동경영주 넘어 독립·동등한 농민으로
2016년 ‘농업경영주’의 배우자를 ‘공동경영주’로 등록하는 제도가 도입됐다. 명칭으로만 보면 여성농민도 남성농민과 ‘농업경영주’ 지위를 똑같이 갖게 된 것처럼 생각한다. ‘공동경영주’로 등록하면 ‘농업경영주’와 같은 지위를 보장받아야 마땅하지 않나 싶은 것이다.
농어업경영체법 시행규칙 별지 제1호 서식은 ‘③ 공동경영주 여부란은 ② 경영주 외의 농업인란 중 경영주와의 관계란에 배우자로 기입한 경영주 외의 농업인에 한해 공동경영주 등록 희망 여부에 따라 ‘O’ 또는 ‘X’로 표시합니다’라고 한다. 공동경영주인데, 경영주 외 농업인으로 준비된 다음에 다시 ‘공동경영주’로 등록할 수 있다는 것이다.
이 문제가 발생한 건 농업농촌식품기본법과 농업인 확인서 발급규정에 문제가 있는 것으로 보인다. 농식품부에 바꾸라고 요구하면 바꿀 수 있다. 농업농촌식품기본법 시행령 3조 제1항은 농업인의 범위를 정하고, 이에 따라 농업인 확인서 발급규정 제4조 제1호·제2호가 ‘농업경영주’ 기준을 둔다.
위 시행령을 보면 땅을 소유한 사람을 경영주라고 한다. 제3호를 보면 ‘가족원인 농업종사자’로 돼 있다. 배우자도 여기에 들어간 셈이다. 연 90일 이상 농업종사자임을 증명해야한다고 한다. 어떻게 증명할까. ‘당신은 90일 이상 농업을 종사하지 않았을 거야. 주5일 일 했는데 연간 90일 이상 농사를 지었겠어?’라는 논리다. 그래서 ‘가족원인 농업종사자’에게는 ‘국민연금 사업장가입자 또는 건강보험 직장가입자가 아닐 것’이 요구된다.
배우자를 연 90일 이상 농업종사자라는 틀에 맞추다 보니 이런 문제가 생긴 것이다. 근본적인 문제는 발급 규정상 가족 특히 배우자의 경우를 제3호에서 빼서 제1호나 제2호에 농업종사자의 하나로 인정하면 문제는 해결된다.
또 문제는, 경영주가 있어야 공동경영주가 있을 수 있는 종속적인 개념이다. 공동경영주라는 이름도 안 쓰거나 둘 다 경영주라 하거나 둘 다 공동경영주라 하거나 이름을 똑같이 해야 한다.
여성농민이 지금의 농업, 특히 가족농과 소농을 유지시키는 중요한 역할을 하고 있다. 이를 개념적으로 확인할 필요가 있고, 여성농민들도 그런 개념들을 확실히 법 규정에 넣으려고 하는 거다. 민법상 남녀평등 원칙을 가장 불평등하다고 여겨져 왔던 농촌에서부터 혁신적인 방법으로 실현해볼 수 있는 토대가 되지 않을까 생각한다. 농민기본법으로 농촌 지역의 평등실현뿐만 아니라 많은 불평등을 겪고 있는 사람들에게 희망을 주는 여성농민이 되길 바란다.
토론 김정열 비아캄페시나 동남동아시아 국제조정위원
유엔농민권리선언을 되새기며
우리가 농민기본법을 제정할 때 여성농민의 권리를 어떻게 조문화해야 할지, 또 놓치는 부분은 없는지에 대해 유엔농민권리선언이나 국제여성차별철폐협약 등 다른 사례를 통해 살펴보고자 했다.
유엔농민권리선언은 20년에 걸친 농민의 지난한 투쟁을 거쳐 만들어졌다. 이 선언은 법조인이나 정부, 국제기구 활동가도 아닌 현장 여성농민의 입과 경험에 의해 만들어졌다. 유엔인권이사회에서 조문을 만드는 과정에 한국 여성농민을 대표해 의견을 발표한 적이 있다.
유엔농민권리선언의 내용 중 특히 강조하고 싶은 것은 여성농민권리조항인 4조 2항의 (a)에서 언급하는 ‘발전권’이다. 여성농민에게 발전계획의 수립 및 이행시 모든 단계에서 동등하고 실질적으로 참여할 권리를 보장하는 것은 매우 중요하고 농민기본법에서도 이 내용이 강조돼야 한다.
또한 ‘여성에 대한 모든 형태의 차별 철폐 협약(CEDAW)’을 참조할 필요도 있는데 여기에 대한 관심이 부족한 상황이다. 유엔농민권리선언과 달리 이는 협약이어서 국제적으로 구속력이 있다. 국가는 이에 대한 이행보고서를 4년마다 제출해야 하고 여기에 대한 의무를 다하지 않을 때는 책임질 의무가 있으므로 농촌여성의 권리에 있어 이 내용을 활용하는 것도 좋겠다.
최근의 이행보고서가 지난 3월 나왔는데 정부가 여성농업인의 날을 만들었고 여성농업인육성법을 개정했다는 등의 성과들이 기록돼 있었다. 그러나 이런 정책들을 현장 여성농민이, 여성농민단체가 어떻게 평가하고 있는지에 대한 설명은 들어가 있지 않다. 이행보고서에 여성농민의 의견을 포함하기 위한 노력이 필요하고, 그것이 또한 농민기본법의 보완에도 역할을 할 수 있을지에 대한 고민이 필요하다.
좌장 윤병선 건국대 교수
농업·농민·농촌 전체 포괄하는 농민기본법 돼야
우리가 말로는 기후위기, 식량위기 시대라고 이야기하면서도 그 최전선에서 싸우고 있는 농에 대한 이야기는 거의 나오지 않고 있다. 정부의 ‘비상시국 민생회의’에서는 추석 물가 이야기는 나와도 일년 동안 23%나 추락한 쌀값 이야기 역시 전혀 없다. 오늘 다양한 사례들을 통해 생산의 현장과 생활을 지켜내 온 여성농민들에 대한 권리 역시 제대로 지켜지지 않는 모습을 다시금 확인하게 됐다.
다행히 최근 농민권리에 대한 논의가 나름 확대되고 있긴 하지만 법은 여전히 현실의 변화를 좇지 못하고 있다. 발제에서 우리가 멀리는 농민기본법이라고 하는 것을 통해 해결 전망을 만들어야겠지만, 또한 당장 시급하게 해야 할 부분들은 접근을 달리해야 한다는 내용을 말씀해주셨다.
좀 더 고민해봐야 할 부분으로, 농민기본법이 농촌 전체를 포괄적으로 보겠다는 입장임을 고려하면 농민기본법에서 굳이 ‘소농·가족농’을 말할 필요가 있겠느냐는 생각이 든다. 소농을 규정하면 중농·대농도 규정해야 한다. 또 우리는 남녀가 가족을 이뤄 농업을 영위하는 형태를 생각해왔지만, 이제는 다양한 형태의 경제 단위가 나타날 수 있다. 이는 우리가 공동경영주에 집중하다 보니 나타난 현상으로 보인다.
우리가 공동경영주가 됐든 공동대표가 됐든 여성농민의 역할을 강조하는 이유는 ‘단순히 농업 생산에 있어서 농촌에서 여성이 부가가치를 얼마나 생산하는지 따지지 말아라’, 즉 농촌의 핵심주체로서 여성의 역할을 반드시 고려해야 한다는 건데, 51조에서는 생산활동, 즉 돈벌이를 중추적인 역할로 말한다. 물론 그것도 중요하지만 농민기본법을 주장하는 우리가 왜 여성농민의 중추적 역할을 생산 중심으로 법에 담고 있는가에 대한 고민이 필요하다.