한 해가 저물어 가는 12월 말 어느 새벽, 따뜻한 이불 속을 나와 살을 에는 칼바람을 맞으며 동네 뒷산으로 천천히 발걸음을 옮긴다. 세모(歲暮). 한 해를 마무리하고 새해를 맞을 준비를 한다. 내 나이 70이니 한 해가 아니라 살아온 인생 그리고 남은 인생에 대해 생각한다. 공자는 논어 위정(爲政)편에서 ‘70세가 되어서는 마음이 하고자 하는 대로 해도 법도에서 벗어나지 않았다(從心所欲不踰矩)’고 했다. 그러나 나는 아직도 내 삶의 주체가 되지 못하고, 품은 뜻이 세상의 순리를 벗어나기 일쑤니, 욕심을 경계해야 한다.
오래전부터 한국농정신문의 연재 요청을 정중히 사양했지만, 이번에는 못 이기는 체 받아들였다. 새삼 할 말이 있거나, 글 욕심이 생긴 건 아니지만, 나이가 들었으니 내가 하고자 했던 일을 한 번쯤 정리하는 게 좋지 않을까. 잘 한 일이 별로 없으니, 무엇을 하려고 했는데, 왜 그게 잘 안 됐는지 반성문을 쓰는 게 세상에 조금이나마 도움이 되지 않을까.
가장 최근에 한 일부터 반성을 시작하자. 나는 2019년 4월 25일에 대통령직속 농어업･농어촌특별위원회(농특위) 위원장에 위촉돼 1년을 간신히 넘기고 자진 사퇴했다. 임기가 정해진 것은 없으나 통상 2년 정도 한다고 하니 소임을 다하지 못한 셈이다. 분수를 알지 못한 무모함과 오만함, 내 잘못이 크다. 깊이 반성한다.
현 정부 임기 3년만에 설치된 농특위
농특위 설치는 문재인 대통령의 선거공약이었다. 문 대통령은 대선과정에서 “국가 농정의 기본 틀을 바꾸겠다”, “이를 위해 대통령이 농정을 직접 챙기기 위해 대통령직속 농어업특별기구를 설치하겠다”고 약속했다. 대통령의 약속은 임기 3년차에야 간신히 실현됐다. 그 이유는 청와대 정책실이 농특위에 대해서 부정적이었기 때문이다. 정책실은 농특위만이 아니라, 대통령직속 위원회의 신설 자체에 대해 전반적으로 부정적이었다. 심지어 “할 일도 없으면서 완장 차려고 하는 거 아니냐”하는 반응까지 보였다.
그러나 문재인정부의 이른바 농업 패싱이 심각한 상태에 이르러, 농업과 먹거리 분야 인사들이 청와대 앞에서 목숨을 건 단식투쟁을 전개하자, 청와대는 국회에서 입법을 하면 설치하겠노라 후퇴했고, 국회가 2018년 12월 말에 ‘농어업·농어촌특별위원회 설치 및 운영에 관한 법률’을 제정했다.
우여곡절 끝에 농특위가 설치됐다. 대통령 임기 중반에 과연 제 역할을 할 것인가에 대한 우려의 목소리가 적지 않았지만, 농업계의 기대는 대단히 컸다. 왜, ‘특별’ 위원회이니까. 농특위는 출범부터 ‘특별’했다. 통상은 청와대 대변인이 위원회 출범 소식을 전하며 아무개가 적임자라 위원장에 임명했다고 언론에 알린다. 그런데 농특위는 농특위 사무국이 언론보도 형식으로 스스로 출범 소식을 세상에 전했다. 대통령 위촉식이 없었을 뿐 아니라, 흔히 말하는 위촉장 전수식조차 없이 농특위 사무국이 인사처에 가서 위촉장을 받아왔다.
억지춘양 격으로 만들어지고 보통 대우도 받지 못하며 출범한 ‘특별’위원회이지만, ‘농정 틀 전환’이라는 역사적 소명을 다해야 한다. 우루과이 라운드 이후 30년 묻은 개방농정의 때를 벗기고 새로운 농정을 설계한다는 게 얼마나 가슴 벅차고 중요한 일인가. 그동안 우리 농정을 지배해온 기본이념은 ‘생산주의 농정’이다. 생산주의 농정의 원조는 이른바 녹색혁명으로 대표되는 증산 농정이다. 녹색혁명은 외부투입재(농약과 비료, 종자, 에너지 등)를 많이 사용하여, 단위 면적당 혹은 일인당 농업생산성을 높여 농산물의 생산비를 낮추는 것을 목적으로 한다.
생산주의 농정은 우루과이 라운드 이후 농산물 시장개방과 맞물려 ‘국제경쟁력 있는 농업만이 살 길’이라는 경쟁력(지상)주의 농정으로 강화됐다. 외국의 값싼 농산물과 경쟁하기 위해 생산성을 높이고 생산비를 낮추려는 규모화, 시설화, 집약화, 단작화가 농업의 구조조정이란 이름으로 강력하게 추진됐다.
그러나 생산주의 농정은 농업･농촌의 다원적 기능을 무시하고 오로지 값싼 농산물의 공급만을 강요했다. 그 결과는 참담하다. 우리 농민과 농촌 주민의 삶은 악화하고, 국민은 불행하다.
첫째, 규모화와 시설화는 자본에 의한 농민의 심각한 종속을 가져왔다. 둘째, 생태계를 파괴하고 기후변화를 초래하고 있다. 셋째, 급격한 이농과 고령화를 가져와 농촌 공동화가 급속히 진행되고 있다. 넷째, 도시와 농촌의 소득격차를 초래하고 농민을 우리 사회의 빈민 계층으로 전락시킬 뿐만 아니라, 농촌 내 불평등 심화로 농촌공동체가 급속히 붕괴하고 있다. 다섯째, 생산주의 농정의 설계주의는 농민의 주체성과 창의성을 약화시켰다. 여섯째, 무분별하게 추진된 지역개발은 난개발로 인해 농촌의 주요한 자원인 농지, 물, 자연, 경관, 역사, 문화를 파괴하여, 농촌의 정체성이 상실되고 있다. 여섯째, 식량자급률이 낮아져 식량안보가 위협받고, 정체를 알 수 없는 해외 농산물 수입이 급증해 국민 건강을 크게 해치고 있다.
농정 틀 전환, 늦출 수 없는 시대적 소명
생산주의 농정으로부터 농정 틀 전환은 더 이상 늦출 수 없는 시대적 소명이다. 농정 틀 전환을 위한 의제 논의는 비교적 순조롭게 진행됐다. 오랫동안 그에 대한 논의가 있어 왔고, 2018년에 대통령직속 정책기획위원회 농정개혁T/F에서 대략의 밑그림을 그려 놓았기 때문이다. 기본 방향은 생산주의 농정이 무시하고 왜곡한 농업･농촌의 본래 기능(다원적 기능)을 살려내는 것이다.
다시 말해 농업･농촌의 경제적, 사회문화적, 생태적 기능을 회복하여, 지속가능한 농업과 지속가능한 농촌사회를 만드는 것이다. 그리고 그것을 통해 농민 행복과 국민 행복의 증진에 기여하는 것이다. 농특위는 ‘농어민이 행복해야 국민이 행복하다’는 캐치프레이즈를 앞세우고, 농정 틀을 생산주의 농정으로부터 다원적 기능 농정으로 전환하기 위해 12개의 의제를 설정했다.
농정 틀 전환을 위한 의제 설정, 여기까지는 대체로 무난하게 진행됐다. 문제는 그러한 의제를 어떻게 실천하고 실현하는가이다. 농정 틀 전환은 기존의 농정을 근본적으로 바꾸는 개혁으로 무모할 만큼 어려운 일이다. 작은 정책 하나 바꾸기도 어려운 게 현실인데 자문기구에 지나지 않는 농특위가 기득권 세력의 저항을 물리치고 ‘농정 틀’을 전환할 수 있겠는가? 강산이 세 번 바뀌는 동안에도 변함없이 농정 예산으로 몸집을 불려온 일부 상층 부농과 그들의 농정 파트너들이 기득권을 놓으려 하지 않을 것이 분명하다.
특히 ‘농정 틀 전환’을 지금까지 자신들이 해온 농정에 대한 부정으로 받아들이는 관료들의 저항은 불 보듯 뻔하다. 3농(농어민, 농어업, 농어촌)에 대한 국민의 무관심, 재정당국과 경제계의 차가운 시선을 어떻게 극복하고 농정개혁에 대한 국민적 공감대를 형성할 수 있을까.
더 이상 물러설 곳이 없다는 절박함과, 30년 만에 농정을 바꿀 수 있는 절호의 기회라는 농어업계의 열망에 힘입어 진력을 다했다. 그러나 지금 돌이켜 보면, 자문기구로서의 농특위의 한계 그리고 농특위의 현실적 위상을 생각할 때, 농정 틀 전환은 오만하고 무리한 욕심이었다.
예상했던 바지만, 기득권 특히 농림축산식품부의 저항은 예상보다 훨씬 강력했다. 2019년 9월 말 농특위는 농협중앙회장 직선제를 골자로 한 농협법 개정을 의결하고 국회에 개정안을 제출했다. 그런데 농식품부가 국회 농해수위에서 ‘부가의결권’ 문제를 제기하며 제동을 걸었다. 농식품부 장관에게 “차관이 참석한 농특위 회의에서 의결한 것을 주무 부처인 농식품부가 무시한다면, 농특위는 필요 없는 거 아니냐”고 강하게 항의했다.
그렇지만 거기까지다. 농식품부가 반대해서 결국 농협법 개정은 무산됐다. 농협중앙회장 직선제는 농협 개혁의 본질도 아니고 아주 작은 시작에 불과하다. 그런데 이런 것조차 관철할 힘이 없는 농특위가 농협을 개혁한다?, 더군다나 농정 틀을 전환한다? 어떻게, 무슨 힘으로?
자문기구 농특위의 한계·농식품부의 저항
그러나 좌절하고 주저앉기에는 농특위의 시대적 사명이 너무 소중하다. 농정 틀 전환의 필요성을 국민에게 호소하고, 국민적 공감대라는 힘을 빌리기 위해 2019년 하반기 ‘농정 틀 전환을 위한 전국 순회 타운홀 미팅’을 시작했다. 10월 30일 제주도를 시작으로 9개도를 순회한 타운홀 미팅은 12월 5일 경남도를 끝으로 유종의 미를 거두었다. 기대 이상의 성과를 거두었고, 청와대도 이를 인정해 대통령을 모시고 12월 12일 ‘농정틀 전환을 위한 2019 타운홀 미팅 보고대회’를 개최하기로 했다.
위원장 취임 후 대통령과 농정에 대해서 한 번도 대화를 나눌 기회가 없었던 나로서는 절호의 기회였다. ‘보고대회’이니 당연히 타운 홀 미팅을 통해 수렴한 농정 틀 전환의 방향과 과제가 중심이 될 것으로 기대했다. 그러나 청와대 농해수비서관이 들고 온 계획안은 농정 틀 전환과 거리가 멀어도 한참 멀었다. 나는 차라리 보고대회를 하지 않겠다고 강력하게 반발했다.
우여곡절 끝에 ‘사람과 환경 중심’으로의 농정 전환이라는 대통령의 중요한 말씀이 있었다. 그 내실은 아쉬운 점이 많았지만, 중요한 것은 대통령의 말씀을 화두로 이행계획을 잘 수립하는 것이었다. 그런데 농특위는 실행계획 수립의 주체가 아니었고, 농식품부가 주도하여 계획안을 만들고, 농해수비서관실이 T/F를 구성해 여러 의견을 조율하는 형태로 진행됐다.
지금까지 생산주의 농정을 수립하고 집행해온 농식품부에서 그것을 뒤바꾸는 제대로 된 개혁안이 나올 리가 없다. 농식품부 이행계획안은 제목과 목차를 바꾸고 겉표지만 갈아 끼워 옛것을 새것 같이 둔갑시키는 관료의 신공(神功)이 돋보였다. 나는 농특위 안을 중심으로 수정할 것을 요구했다. 그러나 관철할 힘이 없다. 사무국장에게 차라리 T/F에서 탈퇴해 농특위의 독자 안을 수립하라고 지시했으나 이행되지 않았다.
농식품부가 ‘공익형 직불제’ 중심으로 예산을 개편한다고 하면서, 2020년부터 5년간 직불제 예산을 2조4,000억원에 동결한 것은 받아들일 수 없었다. 이것은 ‘공익형 직불제로의 전환’이라는 대통령의 뜻과도 맞지 않았다. 농특위는 공익기여지불을 2021년에 3조원으로 늘리고 문재인정부가 마지막으로 편성하는 2023년 예산에는 5조원까지 확대할 것을 제안했다. 이처럼 공익기여지불예산을 늘려가기 위해서는 기존의 생산주의 농정과 지역개발에 사용하던 보조금을 대폭 삭감하고, 새로 늘어나는 농정 예산을 공익기여지불에 우선적으로 배정해야 한다.
과연 농식품부는 그러한 개혁을 단행하려고 하겠는가? 대통령 말씀에 따른 이행계획 수립도 몇 차례 논의하다 그나마도 흐지부지되고 말았다. 드디어 농식품부가 주관한 2020년 11월 11일 농업인의 날 대통령 기념사에서 ‘농정 틀 전환’은 허공으로 날아가고 말았다.
농특위는 대통령 자문기구이다. 그 힘은 대통령과의 거리로부터 나온다. 불행하게도 나는 위원장 1년 동안 대통령과 농정에 대해 직접적으로 논할 기회를 가져보지 못했으니 힘이 있을 리 없다. 대통령께서 농정을 직접 챙기시겠다고 하셨지만, 현실적으로 쉽지 않을 수 있다. 그렇다면 정책실장이나 경제수석이 챙겨야 하는데, 그들은 농정에 대해 알지도 못하지만 관심도 없다.
결국은 농해수비서관이 책임질 수밖에 없는데, 비서관이 거대한 농식품부 관료조직을 상대하기는 역부족이다. 더욱이 평생 농식품부와 호흡을 맞추어온 비서관이 퇴임 후를 생각해서라도 농식품부의 뜻을 거스르기 어렵다. 드디어 그 비서관은 농식품부 차관의 자리에 올랐다. 팡파르를 울릴 일이다.
농정 틀 전환 위한 두 가지 고언
농특위가 농정 틀 전환을 추진하려면 당연한 말이지만 그에 걸맞은 권한이 있어야 한다. 농식품부를 탓해야 소용이 없다. 검찰이 스스로 검찰개혁 못하고 개혁에 저항하는 거와 다르지 않다. 그리고 농정이 농식품부만의 전유물도 아니지 않은가.
농특위가 농정 틀 전환이라는 역사적 사명을 다하기 위한 두 가지 고언을 드린다. 첫째, 다음 정부의 농정 틀 전환 로드맵을 준비하는 것이다. 농특위가 최선을 다하겠지만, 지금으로서는 농정 틀 전환을 추진하기 쉽지 않을 거 같다. 농특위는 그동안 준비해온 농정 틀 전환의 비전, 방향, 과제, 추진전략 등 개혁 로드맵을 발전적으로 재정립한다. 그리고 이 로드맵을 토대로 농업계, 소비자조직, 시민사회단체, 노동계, 경제계, 정계, 언론계 등을 망라한 전 사회적 합의를 도출한다. 새 정부가 들어서자마자 농정개혁을 단행할 만반의 준비를 갖추는 것이다.
둘째, 농특위법을 개정하여, 농특위의 미션과 권한을 명확히 해야 한다. ‘농정 틀 전환’을 농특위의 미션으로 법에 명시한다. 농특위가 농정 틀 전환의 로드맵에 기초하여 ‘농어촌 주민의 삶과 농어업 농어촌의 발전을 위한 기본계획’을 수립하고, 점검 평가하는 기능을 통해 해당부처에 이행을 강제하는 권한을 가져야 한다.
이를 위해서는 농특위의 위원을 지금처럼 농어민 중심이 아니라 각계의 대표들로 구성해야 한다. 3농이 우리 사회에서 섬으로 존재하는 상황을 벗어나기 위해서도 농어민만이 아니라 국민 모두의 행복을 위한 농정 틀 전환이 필요하다. 농특위의 결단을 기대한다. 박진도 충남대 명예교수, 지역재단 상임고문
도올 김용옥 선생께서 노자 도덕경을 빌려 소빈(素牝)이란 호를 지어주셨습니다. “소는 소박함, 꾸밈없음이고, 빈은 대지, 뭇 생명의 어머니를 가리킨다. 소빈은 조선인의 소복과도 같은 흙을 의미한다.” <가보세>는 “새야 새야”와 함께 갑오년 동학농민혁명 당시에 널리 불러졌던 참요입니다. “가보세 가보세 을미적 을미적 병신되면 못 가보리”. ‘농어민이 행복하여 국민이 행복한 세상’을 위해 더 지체하지 말고 함께 가보자는 염원을 담아봅니다.