[한국농정신문 한우준 기자]
공익직불제의 농업의 공익기능 증진기능 강화를 도모하고 있는 대통령직속 농어업·농어촌특별위원회(위원장 정현찬, 농특위)가 그 청사진을 처음으로 공개했다. 농특위의 연구용역을 수행한 충남연구원은 직불제도 내 선택형직불제의 목적을 공익기능 증진으로 분명히 하는 한편, 현행 선택형직불제도의 확대와 더불어 개인뿐만 아니라 집단을 대상으로 하는 직불제도를 도입해 농촌사회와 공동체의 가치 창출을 유도하자고 제안했다.
농특위는 지난달30일 ‘공익형직불제 정책연구 최종보고회 및 공개토론회’를 화상회의 방식으로 열었다. 산하 농어업분과위원회 공익형직불제 소분과(분과장 박종서 전국친환경농업인연합회 사무총장)의 5차 회의를 겸해 열린 이 자리에서는 충남연구원이 세운 공익형직불제도 내 선택형직불제의 확대·발전 방향이 처음 공개됐고, 이에 따른 농업계 관계자들의 토론도 이어졌다.
김기흥 충남연구원 책임연구원은 연구 추진배경에 대해 “개편된 공익직불제는 현재 기본형 직불 중심으로 마련돼 국민이 요구하는 농업·농촌의 공익증진과 직접적으로 연관된 선택형 직불 관련 내용이 부족한 상태”라며 “농정 패러다임 전환과 공익직불제 개편의 취지를 고려하여 선택형 직불의 확대가 필요하며, 확대 방향 제시 및 공론화가 필요하다”고 봤다.
친환경농업 직접지불제·경관보전 직접지불제 등으로 구성된 현행 선택형직불제의 한계를 참고해 공익성 증진을 추구하는 방향으로 대폭 전환하자는 제안이다. 연구진은 농민들의 실천 활동을 이끌어내는데 중점을 두고 이를 위한 다양한 보상 체계를 제시했다.
우선 친환경농업 확대를 위해 무농약인증·유기인증 및 유기지속으로 단계를 나눠 한시적으로 지급하던 친환경농업 직접직불제를 지속적으로 지급하게 하고, 지원단가를 높이며 5ha로 상한을 둔 면적제한 규정도 삭제하자고 제안했다. 또 다른 현행 선택직불제인 경관보전 직불제의 개선안에서는 식량자급률 향상과 토종종자 보호를 위해 식재 품목 제한을 없애고 농민에게 결정권을 넘긴다. 또 사료작물지원사업과의 연동에서 벗어나 독립적인 단가를 책정하며 자급률 등 정책목표에 따라 인센티브도 지급한다.
신규 선택형직불제로는 ‘공익증진 직불제’와 ‘중점지역 직불제’를 제시하고 이를 뒷받침할 7대 원칙도 세웠다. 공익기능 증진을 목적으로 한다는 제1원칙을 바탕으로 직불제의 대상을 개인과 단체로 나눈 것(제2·3원칙)과 그 이행의 준수와 점검 및 성과보상의 기준을 마련한 것(제4·5·6원칙)이 특징이다. 또한 직불제 이외의 다른 정책과의 연계사업을 통해 부족한 효과를 보완할 수 있는 길(제7원칙)을 열어두었다.
공익증진 직불제는 개인의 경우 토종종자 작물 육성 및 작물 다양화, 토양환경개선 등을 실천 과제로 삼았고, 단체 단위로는 농지, 수로, 농도, 저수지 등의 농업자원 보전 및 공동체 유지를 돕는 각종 활동들을 보상 항목으로 지정했다. 단체 프로그램의 경우 농민 뿐만 아니라 농촌 거주자 및 관련 도시민, 학교, 시민단체, 자치위원회 등도 대상에 포함된다.
중점지역 직불제는 지역과 그 연관 집단을 대상으로 정했다. 중점지역 ‘관리’ 프로그램은 환경문제 등이 발생해 공익기능 증진에 어려움을 겪는 지역을 대상으로 한다. 환경친화적인 농축임업을 유도하되 보상보다는 지역에 대한 투자개념으로 접근한다는 발상이다. 현재 지하수 고갈 문제를 겪고 있는 제주 지역을 예로 들었다. 반대로 중점지역 ‘보전’ 프로그램은 현재 공익기능 증진을 실천하고 있는 지역을 대상으로 보상을 통해 그 기여를 더욱 촉진시키고자 하는 도구다.
이후 진행된 토론회에서 지정토론자로 나선 윤주이 단국대 초빙교수는 “현재 농업환경정책이 의제로 나오고는 있지만 농식품부에서 적극적으로 추진하고 있는가에 대해서는 많은 의문을 제기할 수밖에 없다”라며 “선택형 직불제를 농업환경정책의 시발점으로 삼아야만 한다, 농업환경개선을 통해 공익 증진이라는 목표를 달성하기 위해서는 선택형직불이 하나의 정책수단이 돼야한다”라고 강조했다. 강정현 한국농촌지도자중앙연합회 정책연구실장은 5년 간 유지될 2조4,000억원이라는 재원의 한계를 언급하며 “기존 직불제 수령 농민들과의 공감대 형성에 분명히 문제가 생길 것”이라며 “재정의 문제 해결이 선택형 직불제 확대의 전제 조건이며 우리의 중요한 과제가 될 것”이라고 주장했다.
충남연구원의 제안에 대해 정민철 협동조합젊은협업농장 상임이사는 “단체 중심의 활동을 통해 농촌 지역사회의 공동체성을 강화시키자는 목표는 좋지만, 여전히 농업 시설 기반 중심의 활동만 목록이 만들어지고 있다”라며 “농업과 농촌 두 단어는 항상 붙어 다니지만 또 다른데, 농업은 농지에만 해당되고 농촌사회에서 농지를 제외한 나머지는 주민들과 연결된다”라고 아쉬움을 나타냈다. 실천의 이행과 점검 부분에서도 “제시한 목표가 너무 높고, 목표를 확인할 정량적 지표에 대한 고민도 필요할 것 같다. 시범적 사례 발굴이 필요한데 다른 지역도 따라올 수 있는 체계가 작성됐으면 좋겠다”라며 “또한 직불금 수령자들이 개별화된 상황에서 이행 점검 과정 자체가 농민의 조직화와 공동체화로 이어졌으면 좋겠다”는 바람을 나타냈다.
지수아 농식품부 공익직불정책과 사무관은 ‘목적과 원칙에 대해서는 공감을 하고 있고 특히 실천 활동 중심으로 가야한다는 점에 매우 공감한다며, 현행 직불제를 어떻게 개선하고 무엇을 도입할 것인가 고민할 때 유의해서 반영하도록 하겠다’는 주무부처의 입장을 전달했다. 또 향후 계획으로 12월부터 직불제 시행 결과 발전 방향에 대한 내부 연구를 추진하고, 선택형 개편 방향에 대한 검토를 시행해 나갈 예정이라고 전했다.
토론회에 참석한 농민단체 관계자들은 일제히 선택형 직불제를 뒷받침해야 할 예산 확보를 주문하는 가운데 서용석 한국농업경영인중앙연합회 사무부총장은 “도입 목표점을 2022년으로 바라보고 내년에 학계·현장·전문가가 의견을 나누며 정부와 함께 동력을 이어나갔으면 좋겠다”라고 말했고, 유화영 전국여성농민회총연합 사무총장은 “토종종자와 관련된 내용이 들어가 반갑게 생각한다”라며 “종자를 지키는 생산에 여러 가지 단계가 있음도 고려해 반영됐으면 좋겠다”라고 밝혔다.
한편 김태연 단국대 교수는 이번 정책연구의 내용 가운데 성과지표에 관해서는 전면적 재고가 필요하다고 말했다. 김 교수는 “선택형 직불제를 실천 중심으로 간다고 하는데 성과 지표는 실천 결과를 중심으로 내밀고 있다”라며 “이 결과는 실험실에서건 현실에서건 측정할 수 있는 지표들이 아니다”라고 강조했다. 김 교수는 “농민들의 활동으로는 이뤄질 수 없는 결과 보다는 농민들의 보전활동 자체를 성과지표로 삼아야 한다”고 주장했다.
김영재 농특위 사무국장은 “이번 연구는 선택형 직불제의 큰 방향을 제시했다는 큰 의미가 있다. 연구보고서를 기초로 분과단위에서 좀 더 깊은 논의를 한 뒤 현장의 농민단체들과도 여러 가지 방식으로 논의과정을 거쳤으면 좋겠다”라며 토론회를 정리했다.