[토론] 직불금 개편의 현황과 과제 토론회
[토론] 직불금 개편의 현황과 과제 토론회
  • 홍기원 기자
  • 승인 2020.03.15 18:00
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[한국농정신문 홍기원 강선일 기자. 사진 한승호 기자]

지난 11일 서울 여의도 농업정책보험금융원 회의실에서 국민과함께하는농민의길이 주최하고 본지가 주관한 직불금 개편의 현황과 과제 토론회가 열렸다. 이하 내용은 이날 토론회에 참석한 토론자들의 발표다.
 

부당수령 막을 징벌 대책 강화해야

이무진 전국농민회총연맹 정책위원장
이무진 전국농민회총연맹 정책위원장

전국농민회총연맹이 직불제 개편에 대해 바라보는 바는, 우선 전반적으로 소통이 잘 안 된 채 정부의 일방적인 내용이 담겼다. 사실상 직불금을 통폐합한 수준에 멈췄다.

예산 2조4,000억원에 맞춰 소농직불금 대상을 제약함으로써 ‘공익성 확보'라는 애초 정부 취지를 실현하지 못했다. 아울

러 향후 5년간 직불금 예산을 확대하지 못하게 함으로써 과연 직불제 개편이 공익직불제로 정착 가능할지 의문이다.

정부 예고 시행령과 관련해 문제들을 지적하면, 먼저 부당수령 대책이 미약하다. 경자유전 원칙이 무너진 상황에서, 장관 후보자들의 농지법 위반문제가 청문회에서 거론되는 건 문제에도 속하지 못할 지경이다.

정부가 세금을 통해 농민에게 직불금을 지급하는데 이걸 불법으로 편취하는 범법행위가 이뤄짐에도, 이러한 부당수령이 적발돼도 강한 처벌이 이뤄지지 않고 있다. 부재지주의 경우 (실경작자 지위를 유지하면서) 직불금을 부당하게 수령함으로써 8년 후 양도소득세를 감면받는 이익까지 챙기고 있다.

경매로 나온 농지를 투기꾼들과 마을 이장, 면사무소 직원들 간 담합으로 투기꾼에게 농지가 넘어가는 경우도 많다. 이는 법적으로 적발할 수 있음에도 적발 안 한다. 행정 차원에서도 농지를 강제 처분하겠다고 해봤자 처분하지 않았을 시의 벌금이 미미해서 ‘귀찮은 일’이라 여겨 처리하지 않는다.

농지법에 투기농지 소유자들에 대한 징벌적 내용이 없어서 그렇다. 따라서 문제를 해결하려면 농지법을 강화해 부재지주가 농지를 소유할 수 없도록 해야 한다.

사실 현행법을 통해서도 부재지주 문제를 해결할 수 있다. 예컨대 상속이나 증여 등으로 받은 농지를 소유한 부재지주는 2년 가량의 처분 여유를 주고 그 뒤 자경하지 않으면 국가가 매입해 농민에게 임대하는 식으로 말이다.

생산면적 조절 의무규정도 문제다. 박흥식 전농 의장의 발언을 인용하면, 많은 농민단체들이 농식품부에 “왜 이 조항을 직불제 개편 과정에서 걸러내지 않았냐”고 했을 때 농식품부 측은 “당연히 이 내용이 국회 통과 시 걸러질 거라 생각했었다”며 해당내용을 사문화시키겠다고까지 했던 바 있다고 한다.

생산면적 조절을 통한 가격조절 제도는 일본, 미국 등 세계 각국에서 진행했지만 다 실패했던 정책으로 결론이 났다. 그럼에도 수입농산물 관련 대응이나 그 밖의 다른 가격안정책은 없이 이것만 추진하니 농민들의 반발을 일으킬 수밖에 없다. 이는 폐기하는 게 맞다.

곡물자급률이 24% 밖에 되지 않는 나라, 그리고 국민의 주요 먹거리를 절반 이상 수입에 의존하는 나라에서 생산을 줄이면 줄인 만큼 수입될 게 뻔하고, 농경지에선 폐기되는데도 소비자는 비싸게 농산물을 구입해야 하는 이런 구조적 문제는 놔둔 채, 농민들에게 강제로 생산을 못하게 하겠다는 게 정부의 농정개혁 구상이다.

하나 더 말하자면, 시행령 중 직불금 지급제한 및 등록제한 기준을 보면 탁상행정의 전형을 보는 듯하다. 농민이 발생시키는 공익성은 농민의 자발적 의지에 의해 자연스레 삶 속에서 발생하는 것이지, 이를 국가가 강요한다고 공익성이 강화되지 않는다. 예컨대 화학비료 사용량의 기준에서 벗어나면 기본직불금의 1/10을 지급하지 않는다는데, 그 기준을 어찌 확인하나?

 

과거농정 평가와 ‘공익성’ 의미규정부터

송원규 농업농민정책연구소 녀름 부소장
송원규 농업농민정책연구소 녀름 부소장

직불제 개편은 현 정부가 공언하는 농업정책 패러다임 전환의 시작점이 되는 정책이다. 그럼에도 직불제 개편의 방향성이 무엇이냐에 대한 평가 없이 개편이 진행됐다고 생각한다.

1986년 농어촌종합대책, 1989년 농어촌발전종합대책 이후 한국의 농정 틀은 경쟁력 강화와 규모화·전문화를 표방하는 농업 구조조정 정책과 이를 뒷받침하는 대규모 투·융자 계획이 결합된 신자유주의 개방농정이었다. 이러한 농정이 실패한 상황에서 정부는 중소농을 위한 공익직불제를 공언하면서도, 주체로서의 소농을 강화하겠다는 등의 방향성 규정 없이 면적·소농직불제를 결합해 실행하는 데 집중하니 현장에서 비판이 제기됐다.

따라서 소농직접지불이나 지역 푸드플랜을 통한 중소농 우선정책이 기존 신자유주의 개방농정 하의 규모 중심 농정을 폐기하는 방향으로 가는 건지, 아니면 일정하게 양극화를 완화하기 위한 보조수단으로 고려되는지에 대한 정부의 방향성이 명확히 제시돼야 한다.

당면한 공익직불제 상의 기본형 직불제 시행방안과 관련해선, ‘하후상박’이 아닌 ‘하후상동’ 방향으로 바뀐 것에 대해 재논의하고, 변동직불제 폐지에 따른 쌀 가격 대책을 투명하게 공개하고 농업계 내 의견수렴을 통해 확정해야 한다. 비진흥지역 비율이 상당히 높은 밭의 여건을 고려해 단가를 조정하는 것도 필요하다.

정부 차원의 기존 농정에 대한 자체적인 평가도 절실하다. 예컨대 쌀의 경우 정부의 규모화 정책이 사실상 성공했는데, 그럼에도 지금 와서 정부가 농민들에게 “쌀 국내 생산량이 너무 많다”거나 “쌀 중심으로 직불제가 이뤄졌다”고 하는 건 정부가 기존의 규모화 중심 농정을 스스로 비판하지 않는 한 할 수 없는 얘기라고 본다.

기존의 농정이 투입 중심 농정이었던 상황에서, 지금 농정변화와 관련해 언급되는 지속가능성, 회복력, 기후위기에 대응하는 농업의 새로운 상이 무엇인지, 공익성에 대한 사회적 합의는 어떻게 이룰 것인지, 누가 어떻게 농사짓는 것에 공익성을 지불하는지에 대한 논의가 진행돼야 한다. 그러지 않고서 농정개편을 이야기하는 건 문제가 있다. 이러한 내용들은 향후 가산형 직불제(선택형 직불제) 논의 과정에서 이야기해야 한다.

이는 신자유주의 개방농정을 포함한 일제강점기 이후 생산주의 농정에 대한 비판적 평가를 통해 한국 내에서 지속가능한 농업이 ‘누가', ‘어떻게' 영농활동을 하는가에 대한 모델 정립이 필요하다는 걸 의미한다.

마지막으로 직불제 시행단계에서의 체계에 대한 고민이 중요하다. 최근 현장에서 마을공동체, 마을자치 활성화에 대한 이야기들이 나오는데, 공익직불제와 연계지어 이 체계를 어떻게 만들지에 대한 논의도 필요하다. 유럽연합(EU)의 경우 2003년 공동농업정책(CAP) 개혁 시 상호준수의무 이행을 지원하기 위해 각 회원국에 2007년까지 농가자문체계(Farm Advisory System)를 구축하도록 했다. 이와 관련해 행정이 지원하거나 민간의 자율적인 여러 중간지원조직들이 구성돼 농가를 지원, 지도하는 상황이다.

현재까지 나온 연구결과를 보면 이 체계 안에서 민간조직과 중간조직이 활성화되면서 현장 자율성이 강화된다는 방향으로 간다는 평가가 나왔다. 이러한 체계를 국내에서 어떻게 구축할지에 대한 논의도 필요하다.

 

선택형 직불, 확대 반영 필요하다

박종서 전국친환경농업인연합회 사무총장
박종서 전국친환경농업인연합회 사무총장

친환경농업계는 현장, 학계, 소비자가 함께 TF를 만들어 직불제 개편을 논의했다. 그런데 정부의 직불제 개편안을 보면 이런 노력들을 왜 했는지 모르겠다는 생각이 든다. 많은 제안을 했는데 반영이 안 됐다. 관료가 국민 위에 존재하는 모습을 보니 할 말이 없다.

정부의 공익형 직불제를 보면 바뀐 내용은 변동직불제 폐지 밖에 없다. 공익형 직불제의 목적은 농정의 근본적인 기류와 역할을 전환하는 것이다. 농업의 다양한 공익적 기능을 더 확산하면서 농가 소득을 지탱해야 하는데 그런 시그널은 전혀 볼 수 없다.

공익형 직불제의 핵심은 선택형 직불의 확대여야 한다. 그런데 선택형 직불 확대 내용이 전무하다. 특히 친환경농업과 관련한 선택형 직불은 직불제에서 예산 비중부터 낮다.

농업의 생태 환경보전 등 공익적 기능을 확대하려면 친환경농업 육성을 위한 직불금을 확대할 계획이 필요하다. 기존 친환경농업 직불의 면적 확대 및 단가 인상과 지속지급이 있어야 하며 환경, 생태, 경관, 생물다양성 등 다양한 이행기준과 보상체계에 대한 기준도 마련돼야 한다.

그런데 직불제 개편안을 보면 무농약인증은 3회 직불금 지급이 끝이다. 인증만 위한 직불이 아닌 폭넓은 이행기준을 만들어 많은 농민들이 기본 직불금을 지급받으면서 이행기준을 충족한 활동을 하면 그에 따른 보상을 받는 개편이 이뤄져야 하는데 그런 내용이 없다. 무농약농가부터 지속적으로 직불금을 지급하고 생태 환경을 보전하는 활동을 이행하면 보상을 받는 내용을 이번 직불제 개편안에 반영해야 한다.

직불제 중심의 농정 개혁의 핵심은 기존 토건업자나 농기자재업자에게 돌아가던 예산을 농민에게 직접 지급하는 것이다. 또, 각종 보조금은 대폭 줄이고 행정 집행절차를 간소화해 효율성도 높여야 한다. 고령농이 각종 증빙을 하려면 어려움이 많아 유럽처럼 일정면적의 농경 자격이 주어지면 행정적 절차는 생략해야 한다.

 

국민 납득할 목표 제시해야 한다

이명헌 인천대학교 경제학과 교수
이명헌 인천대학교 경제학과 교수

농정의 중요한 전환은 생산자, 소비자, 시민사회가 같이 토론해서 장기적인 계획을 갖고 발표해야 한다. 그런데 직불제 개편은 급하게 추진된 것 같아 아쉽다. 장기적으로 직불제를 어떻게 끌고갈 것인지 논의하는 틀을 만들어야 한다. 제도를 수립하는 과정에 참여하지 못한 사람들이 참여할 수 있는 틀을 만드는 게 중요하다.

논의의 틀은 단순히 직불제에 국한하지 말고 우리나라 농정의 기본적인 방향과 철학 그리고 재정구조를 어떻게 바꿀 것인지 함께 논의할 필요가 있다. 올해 안에 정부와 농민단체뿐 아니라 환경단체 등 시민사회까지 모여 허심탄회하게 논의하는 틀을 만드는데 집중해야 한다. 그런 과정을 거쳐야 국민을 설득할 수 있는 농정 전환을 할 수 있을 것 같다.

직불제에 대해선 인식의 전환이 필요하다. 처음엔 농민 소득보장으로 시작했다. 그러나 지금은 소득보장만으로는 국민들에게 직불제를 설득하기 어렵다. 농업생산기반 유지와 깨끗한 농촌환경을 만드는 등의 반대급부가 명확해야 한다.

직불제의 혜택을 국민들이 이해하기 쉬운 지표로 만들어 4~5년 주기로 점검하고 정책을 개선해야 한다. 그래서 몇 년 후엔 어느 수준까지 올라갈 것이란 목표를 제시할 수 있어야 한다. 이같은 인식전환을 위해 명칭개선도 여러 대안들을 놓고 토론할 수 있을 것이다.

직불제는 농가간 소득분배를 주된 목표로 하는 정책이 아니다. 공익형 직불제는 농업의 공익 제공에 대한 사회적인 지불이며 그 공익이 면적에 비례한다면 면적규모가 큰 생산자가 더 많이 받을 수 있다. 면적에 따른 배분이 문제라면 면적이 아닌 노동에 따른 공익적 기능이 무엇인지 찾는 연구가 있어야 한다.

농가간 소득격차의 문제는 농업소득이 아닌 농가소득의 측면에서 접근해야 한다. 우선 농가의 소득상황에 대한 파악이 필요한데 이를 위해 농산물과 농업소득에 대한 조세제도 검토가 있어야 한다.

 

5월 시행, 차질 없이 준비하겠다

박수진 농림축산식품부 식량정책관
박수진 농림축산식품부 식량정책관

지난해 연말 공익증진직불법이 제정된 뒤 5월 시행을 앞두고 있다. 현장에서 어떻게 시행될 것인지 세세히 챙겨서 준비하는데 집중하고 있다.

직불제 개편에 대한 의견수렴은 지난 2013년 한-중 FTA 여야정협의에서 시작해 2016년부터 본격적으로 시작됐다. 기본형 직불에 관한 논의가 주를 이뤘고 선택형 직불은 기존제도를 그대로 가져오는 부분이 많았다. 다양한 아이템과 세부방안을 축적해 선택형 직불도 발전시켜야 한다고 본다.

기본형은 일정기간 단위로 검토해 보완하는 게 바람직할 것 같다. 다만 선택형은 계속 논의해서 수시로 반영도 하고 큰 방향에도 반영하도록 하겠다.

소농직불금을 만들어 지급 요건을 충족하는 농가는 농지면적에 관계없이 연 120만원을 지급하게 된다. 지급 요건 중에서 농가 내 직불금 지급대상 농지 면적의 합을 0.5㏊ 이하로 설정했는데 면적을 넓히면 대다수의 농가가 포함되는 점을 고려했다.

공익증진을 위한 농업인 활동에 준수해야 할 사항이 많이 추가됐다. 고령농·소농의 준수사항 이행점검이 만만찮다. 기본방향은 새로 추가된 사안은 현장에서 큰 무리가 없도록 가능한 수준부터 설계할 것이다.

직불금 부정수령 문제는 이용실태조사를 강화하는 쪽으로 생각하고 있다. 임차인 보호 문제가 생길 수 있어 어떻게 현실적인 설계를 하느냐가 관건이다. 마을단위에서 리포트하는 체계가 있지만 여건이 되는 지역이 많지 않아 전면적으로 하기엔 어렵다. 마을단위에서 어떤 역할을 할 수 있을지 고민하고 있다. 향후 다음달 1일까지 40일간 전부개정령안 입법예고 절차를 진행한 뒤 다음달말까지 개정절차를 완료하겠다. 유관기관과 긴밀히 협력해 공익직불금 신청과 이행점검을 위한 시스템 구축 등 관련 준비도 차질 없이 추진하겠다.

재배면적 조정은 일방적으로 결정하지 않고 생산자단체와 협의해서 할 것이다. 시행령에도 생산자단체와 협의를 거쳐야 한다는 내용을 담았다.

 

농촌 거주만으로도 공익 아닐까

좌장 윤석원 중앙대학교 명예교수
좌장 윤석원 중앙대학교 명예교수

이번 토론회 주제인 직불제 개편은 농업계에서 많은 논쟁이 있었다. 코로나 확산으로 어렵지만 중요한 문제여서 토론회를 열게 됐다. 참석한 토론자들도 공통적으로 직불제 개편의 논의과정을 지적하고 있다.

직불금을 받으려면 서류처리가 많고 복잡한 문제가 한둘이 아니다. 특히 농협에서 사업마다 통장을 개설해야 하는데 왜 그렇게 많이 만들어야 하는지 의문이다.

각종 보조금 사업을 검토해야 한다. 보조금이 얼마나 새고 있는지 모를 일이다. 국회예산정책처 자료를 보면 각종 보조금을 합하면 5조원에서 6조원 수준이라던데 농민에게 얼마나 기여했나. 100만원에 살 수 있는 관리기가 보조사업이 들어가면 150만원이 된다. 약삭빠른 사람들에게 보조금이 몰리는 경향도 문제다. 보조금 사업을 개편하는 작업을 해야 한다.

소농 직불금을 지급 받으려면 지급대상 농지면적과 지급대상자의 농업외 종합소득금액 기준이 있는데 기준이 전업농 수준이 아니라는 지적도 있다. 그런데 지역별로 논농사 중심과 밭농사 중심 지역의 환경이 다르다. 밭농사만 0.5㏊ 짓는 게 취미농 수준의 작은 농사가 아니다.

또, 유기농처럼 높은 수준의 친환경농업만 중요한 게 아니다. 무농약도 유지하기 정말 힘들다. 비료 안 쓰는 것만 해도 힘들게 농사를 지어야 한다.

농촌에 사는 것만으로도 공익적인 기능을 이행하는 게 아니냐는 얘기도 있다. 농업·농촌에 관심이라도 있으니 농촌에 사는 것 아니겠나.

농업·농촌문제는 어렵다. 쌀농사가 농가 경제를 안정적으로 유지하게 하는데 변동직불제가 폐지됐다. 목표가격이 있던 품목이 쌀 외에 더 있는가? 변동직불제 폐지로 공익성이 얼마나 늘어나겠나.

쌀농사가 마냥 지속되리라 본다면 착각이다. 농민단체들이 공익형 직불제의 시행 자체를 반대하는 게 아니다. 이번 토론회를 계기로 심도 있는 논의가 더 있어야 하겠다.



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