헌법개정, ‘경자유전’ 원칙 복기해야

범람하는 소작농 피해
산산조각난 헌법정신
경자유전 재확립 필요

  • 입력 2018.01.21 11:07
  • 수정 2018.01.21 11:25
  • 기자명 권순창 기자
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[한국농정신문 권순창 기자]

대한민국 헌법은 제헌 당시부터 ‘농지는 농민에게 분배한다’는 원칙을 세우고 있었으며 1963년엔 ‘농지의 소작제도는 금지한다’는 문구로 구체화됐다. 정부는 이에 따라 농지개혁이라는 이름으로 전국의 농지를 매수하며 경자유전 실현에 애써야 했다.

그러나 농지 매수가 온전히 이뤄질 리 만무했을 뿐더러 1960~1980년 비약적인 경제성장이 급격한 이농·탈농 현상을 초래했고, 현실적으로 비농민의 농지소유를 제어하기 힘든 지경에 이르렀다. 이에 1980년 개정헌법에선 처음으로 농지 임대차 및 위탁경영 허용을 명시했다.

헌법에 ‘경자유전’이라는 용어가 직접 새겨진 것은 1988년, 즉 현행 헌법부터다. 당시 사회변혁의 물결과 농민 조직화에 힘입어 농지 문제가 공론화된 영향이 컸다. 현행 헌법은 ‘국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다’는 조항을 담게 됐다.

하지만 임대차와 위탁경영을 허용하는 조항 또한 그대로 유지됐다. 불가피한 현실을 반영한 것이고 어디까지나 예외적인 조항이지만, 이것이 지금까지 소작제도를 위한 면죄부로 작용하고 있다. 우리나라 전체 농지 중 임차농지 비율은 2000년대 초반까지 42~43%를 오갔다. 이후 수차례의 농지법 개정으로 비농민 농지취득 요건이 점차 완화됐고, 급기야 2013년부터는 임차농지 비율이 50%를 찍기 시작했다. 70년째 경자유전을 표방해 온 대한민국의 농지 절반이 임차농지인 것이다.

지난해 10월 40여개 농민·시민단체가 참여한 ‘농민권리와 먹거리 기본권 실현을 위한 농민헌법운동본부’가 국회 의원회관에서 출범식을 연 뒤 농민헌법 제정을 위한 다양한 활동을 펼칠 것을 다짐하고 있다. 한승호 기자

30년만의 개헌 정국을 맞아 지난해 초 국회 개헌특위에선 ‘경자유전 원칙 폐기’가 거론된 바 있다. 헌법의 역사에 입각해 해석해 보면, 예외조항으로 인해 대원칙이 흔들리니 대원칙을 파기하려는 꼴이다. 당시 개헌특위로부터 의견 제출을 요청받은 농민단체들은 한목소리로 완고한 반대 의사를 밝혔다.

이후 대선과 새 정부 출범을 거치며 논의가 소강상태에 있지만 여전히 경자유전은 개헌 과정에서 중요한 논제로 꼽힌다. 다행히 논란이 불거진 이래 농업계를 중심으로 경자유전 원칙 재확립의 필요성을 주장하는 목소리가 광범위하게 제기되고 있다.

김은진 원광대 법학전문대학원 교수는 “‘농지 임차’라는 건 사기다. ‘소작농’을 미화한 표현일 뿐”이라며 “경자유전이 원칙이라는 사실을 놓쳐선 안된다. 농지에 있어 토지 공개념을 확립해야 한다”고 주장한다. 박형대 전국농민회총연맹 정책위원장은 “원칙은 서 있는데 현실에서 실현이 안되고 있는 게 경자유전이다. 예외로 인정한 임대 조항이 원칙을 무력화하고 있으니 제대로 실현될 수 있도록 헌법에 경자유전 개념을 강화해야 한다”고 말했다.

장상환 경상대 명예교수는 “농지의 소유자와 이용자가 분리돼 농지를 이용했을때의 수익과 농지가격 간 괴리가 생기고, 농지가 비효율적으로 이용된다. 실제 경작하는 농민이 농지를 소유할 수 있도록 해야만 괴리현상이 없어진다”고 했으며, 윤석원 중앙대 명예교수는 “농지가격이 높은 것이 생산비 증가로 이어지고 결국 농업경쟁력을 낮추는 요인이 된다”며 “현행 헌법에 국가가 경자유전 원칙 달성을 위해 ‘노력해야 한다’고 돼 있는데, ‘지켜야 한다’ 등으로 강력하게 규정하는 게 필요하다”고 말했다.

한연수씨의 사례(하단 관련기사 링크 참조)가 특별한 것은 아니다. 농촌 현장에는 임차농들이 지주로부터 부당한 피해를 받는 갖가지 사례들이 넘쳐난다. 이 때문에 헌법이 경자유전 원칙을 세웠지만 나날이 본래의 취지와는 엉뚱한 쪽으로 흘러가고 있는 양상이다. 헌법 개정에서의 경자유전 논의는 이를 바로잡을지 포기할지와 직결되는 논의다.

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