도매시장은 지난 30여년 동안 경매제라는 제한된 거래방법과 철저한 내부규제를 통해 농산물 유통의 중심축으로 기능해 왔다. 그러나 생산지·소비지와 이를 둘러싼 유통환경의 변화는 도매시장에 보완적 대안을 요구하고 있다.
지난 7일 여야 6명의 국회의원이 주최하고 <한국농정>이 주관한 ‘해외사례를 통해서 본 청과물도매시장 개혁방안’ 토론회가 국회 헌정기념관에서 열렸다. 이번 토론회는 그간 이어 왔던 도매시장 내 유통주체들 간의 소모적 논쟁에서 한 발 벗어나 생산자·소비자와 시장 외부 전문가들의 시각으로 도매시장의 발전적 미래를 모색하기 위해 기획했다.
토론자들은 공영도매시장 내에 설정돼 있는 다양한 제도적 칸막이를 해외 도매시장 수준으로 허물었을 때 의미있는 변화가 가능하다고 입을 모았다. 정부를 대표해서 온 김상경 농식품부 유통정책과장은 다소 신중한 태도를 보이면서도 유통환경 변화와 그에 상응하는 제도개선의 필요성에 대해선 일면 긍정하기도 했다.
정리 권순창·장수지 기자, 사진 한승호 기자
[토론5] 임영환 법무법인 연두 변호사
“제도가 만드는 불법, 합법으로 전환돼야”
농안법은 제정 이래 지금까지 크게 세 번의 개정을 겪었다. 1994년 11월, 2000년 1월, 2012년 2월의 개정이 그것이다. 개정의 방향성을 보면 생각보다 수집·분산의 주체를 엄격히 규제하기보단 점점 효율적인 방향으로 가고 있다.
세 번의 개정 모두 수집주체가 분산을, 분산주체가 수집을 할 수 있도록 함으로써 유통 효율화를 꾀하고 있다. 실제 유통이 어떻게 이뤄지는지와는 별개로 법 자체를 보면 그런 흐름을 보인다. 이는 소비자 보호 및 농산물 유통 활성화라는 농안법 취지에 따른 것이다.
그런데 재미있는 것은 도매시장에서 법률적인 문제가 생겼을 때 사법부의 입장이 상당히 보수적이라는 것이다. 판례를 보면 사법부는 수집·분산 주체를 명확히 구분하고 그 구분이 생산자와 소비자의 이익을 보호한다고 해석하고 있다. 농안법이 처음 제정됐을 때의 취지에 집중하는 것이다.
하지만 유통환경은 많이 변해가고 있다. 예전에 한 도매시장법인이 자기 계열사의 명의로 중도매인 농산물을 매수해 대형유통업체에 납품했다가 농안법 위반 판결을 받았다. 중도매인 또한 대형마트에 납품하던 중 마트의 요청에 따라 직접 취급하지 않는 품목을 장외에서 매수했다가 위법 판결을 받은 적이 있다.
도매시장법인이 기존처럼 수집만 하는 게 아니라 분산업무까지 하고자 하는데 법이 막고 있다. 반대의 경우인 중도매인도 마찬가지다. 이런 것들은 ‘법을 위반했으니 하지 말라’고 할 게 아니라, 유통환경이 빠르게 바뀌어가고 있는 것을 이해해야 할 부분들이다.
원활한 농산물 유통이라는 농안법 제1조 목적에 부합하기 위해선 현재 불법에 해당하는 도매시장법인과 중도매인 등 도매시장 내 유통주체들의 농산물 거래를 합법화할 수 있도록 농안법을 개정해야 한다.
[토론6] 김영준 농수산물식품유통연구소 이사
“경유비용 절감으로 시장경쟁력 회복”
공영도매시장의 경유비용은 11~14%에 달한다. 4~7%의 상장수수료에 이송비와 중도인 마진을 더하면 그 이상이 되기도 한다. 반면 대형유통업체는 상품의 입고부터 분류·배송까지 8%의 비용이면 가능하다. 농협물류센터의 경우 이를 4%까지 낮추고 있는 실정이다.
대형유통업체가 전액 자기부담으로 물류센터를 건설·운영하고 공영도매시장은 전부 정부재정으로 건설된 점을 비춰보면 현재 도매시장은 민자 고속도로보다 비싼 요금을 받는 공영 고속도로라 할 수 있다. 공영도매시장의 경쟁력 회복을 위해서는 최소한 대형유통업체 수준으로 경유비용을 낮추는 가용 방안을 도입·시행해야 한다.
또 전국에는 30여개가 넘는 공영도매시장이 있는데 개설자인 자치단체 장은 이에 대한 관리·운영의 책임이 있다. 그런데 개장계획의 2배 물량을 거래하는 가락동시장을 제외하고 도매시장 수익인 시장사용료로 도매시장을 관리·운영하는 것은 물론 노후되는 시설물의 유지·보수에 필요한 재정 조달이 가능한 곳은 거의 없다. 시장이 잘 운영돼도 관리주체가 적자를 보는 구조. 이것이 공영도매시장의 현실이다. 이런 상황에서 자치단체의 장이 도매시장에 관심을 갖긴 어렵다. 그러므로 시장사용료를 거래금액의 1%로 인상해야 한다.
시장사용료는 도매시장법인이 부담하며 대부분의 도매시장법인은 농안법 한계점인 거래금액의 7%를 위탁상장수수료로 징수한다. 시장사용료를 인상해도 위탁상장수수료는 올라갈 이유가 없다. 이를 통해 경비와 유지보수비용이 확보되는 도매시장이 된다면 자치단체가 관심을 갖고 투자를 하게 되며 이는 생산자와 소비자에게 이득이 될 것이다.
결론적으로 공영도매시장 경유비용을 민간 물류센터보다 낮추면서 규제와 진입장벽을 최소화해야 도매시장이 정상적으로 운영되고 개설자는 시장사용을 통해 도매시장을 관리하고 유지보수 할 수 있을 것이다.
[토론7] 김성훈 충남대학교 교수
“유통주체 및 경로 간 경쟁 높이자”
도매시장은 농산물 중에서도 청과물의 수집·분산의 중요 기능을 담당하고 있다. 거래비중 감소로 ‘얇은 시장(Thin Market)’ 현상이 진행되고 있지만 도매시장의 기능 강화는 여전히 필요하다. 특히 거래 교섭력이 상대적으로 약한 소규모 생산자들의 출하선택권 확보를 위해서라도 도매시장의 기능 강화는 반드시 이뤄져야 한다.
우선 도매시장 기능 강화를 위해 유통주체 및 유통경로 간 경쟁을 심화해야 한다. 유통의 효율성 강화는 유통주체 및 유통경로 간 상호 경쟁을 통해 진행되는 게 당연한 순리다. 당사자들은 피하고 싶겠지만 도매시장을 포함한 모든 유통 단계에서 농산물 유통 효율성과 공정성 제고를 위한 사회적 기여 수준을 높이기 위해서는 상호 경쟁을 더욱 심화시켜야 한다.
또 다들 알다시피 농산물 유통에는 만고불변의 진리는 있을 수 없다. 그 상황에 따른 가장 적절한 해법 즉 ‘정답이 아닌 적답’을 고민해야 한다. 예를 들어 일각에서는 산지 조직화가 아직 완성되지 못해 현행 도매시장 체제를 계속 가져가야한다는 주장이 있다. 최근 농산물 자조금 조직들이 서서히 틀을 갖추고 의무자조금을 통해 명실상부한 품목별 대표조직으로 나아가고 있는 마당에 이러한 시한부 연기론을 수년째 주장하는 것은 한계가 있다. 따라서 제기되는 개혁 방안들이 기존 도매시장 유통질서에 심각하게 배치되는 지를 따지기보다 도매시장의 기능강화를 위해 일단 과감히 시도해 볼 열의가 요구된다.
마지막으로 농산물 유통에 업을 가진 우리 스스로 발전적인 개혁을 이끌어내지 못하면 외부의 힘에 의해 개혁을 당하게 된다. 도매시장이 현 상황에 안주하면 그렇지 않아도 줄어들고 있는 도매시장의 입지가 더욱 좁아져 가락시장마저 껍데기만 남은 상당수 지방 도매시장처럼 될 가능성이 있다. 타의에 의해 개혁 당하기 전에 스스로 변화해야 한다.
[토론8] 김상경 농림축산식품부 유통정책과장
“개혁 위한 접점, 유연하게 생각해야”
유통시장과 도매시장에 대한 문제점 그리고 개선방안 많이 들었고 이걸 어떻게 풀어야 하느냐는 숙제를 안고 간다. 소비지 환경변화 속에서 도매시장이 어떤 역할을 해야 되는지 또 어떻게 변화해야 하는지 이런 시점에 와있는 것은 사실이다.
우선, 경매제를 포기할 것인지 끌고 가져갈 것인지에 대한 문제가 있다. 경매제를 포기하지 않고 절대적으로 고수해야 한다는 분이 계시는 반면 이제 경매제의 시효가 다 된 것 아니냐는 분도 계신다. 모든 문제에 극과 극 분명히 있다 판단되는 데 그걸 어떻게 조절하고 정책을 펴 나가야 하는지는 합리적인 방안이 필요하다.
경매제를 어떻게 바라보느냐에 따라 경매제 상장예외품목을 어떻게 할 것인지 또 시장도매인은 어떻게 할 것인지 등의 문제도 다 연결돼 있다. 지금 경매제에 관한 토론을 하려는 게 아니고 경매제 문제는 사실상 경매제도가 왜 도입됐냐는 시점으로 돌아가봐야 한다. 도매업이 농업인과 소비자를 휘둘렀고 그걸 철폐하고자 경매제가 도입됐다. 지금 경매제를 포기하는 것도 아니고 유통환경 변화를 간과하는 것도 아니다. 어떤 형태로든 경매제와 정가수의매매 그리고 시장도매인제도가 잘 돌아갈 수 있는 시스템을 마련할 시점이 됐다는 게 기본적인 입장이다.
경매제가 지금까지 해 온 성과는 분명하다. 기준가격으로서의 역할과 투명성. 그로인해 누구나 의심없이 기준가격으로 받아들인다. 그런데 만약 시장도매인이 수집도 하고 판매·분산도 한다면 가격 공개라든지 투명성을 확보할 방법이 있는지가 문제다. 그런 문제점을 바라보는 시각차를 확인하고 서로의 입장 이해한다면 분명히 접점을 찾을 수 있을 것이다. 접점을 무엇으로 잡을 건지 유연하게 생각하고 협력해야 한다. 바뀌어야 할 것이 한두 가지가 아니지만 그런 부분들을 하나씩 따져보기 전에 적어도 경매제를 어떻게 바라볼 것인지 그 시각을 잘 구성해야 한다.
[청중토론] “중도매인은 제도개선 더욱 절실”
중도매인들은 도매시장 내외부 관계자들 가운데 제도개선에 가장 관심이 많은 집단이다. 이날 토론회엔 전국 각지에서 많은 중도매인들이 올라와 방청석을 메웠다. 중도매인들의 청중발언을 간략히 정리한다.
배황식 대구매천시장 중도매인
대구에서 배추·무·양배추를 취급하고 있다. 어느날 거래처에서 “오는 길에 양파 15망을 같이 실어와 달라”길래 이웃 점포에서 받아 실어 보냈다가 대구시로부터 행정처분을 받았다. 20여년 영업을 하는 동안 경찰조사를 몇 번이나 받았고 500만원에서 1,000만원까지 과징금을 내 봤다. 이게 과연 소비자와 생산자를 위한다는 공영도매시장의 모습인가. 제도적인 개선을 해 달라.
김도성 부산반여시장 중도매인
가락시장 경유비용은 총 11% 정도인데, 지방도매시장으로 전송을 하면 최대 33%까지 유통비용이 발생한다. 우리 점포에도 5톤트럭 분량의 전송물량이 매일 들어온다. 대안을 검토해 22%의 추가비용 중 절반만이라도 농민들에게 돌아가도록 해야 한다. 또 전송은 애초에 지방 도매시장법인의 수집능력이 부족해서 발생한다. 수집기능의 다양화가 필요하다.
이구복 한국시장도매인연합회장
시장도매인은 수집·분산 두 가지 기능을 수행한다. 자연히 자금이 부족한 경우가 많다. 도매시장법인 정가·수의매매는 매년 300~700억원 규모의 정부 저리대출이 이뤄지고 있지만 시장도매인은 그렇지 않다. 겨우 30억원 규모를 마련했지만 시중 은행보다도 높은 이율로 전혀 사용할 수가 없다. 시장도매인에 대한 정책자금 지원요건을 완화해 달라.
정상균 한국농산물중도매인조합연합회 서울지회장
2000년 시장도매인제 도입의 근거법조항이 생겼음에도 가락시장에선 17년째 유야무야되고 있다. 지금 시설현대화 설계가 진행 중인데 정부에 막혀서 시장도매인 관련 논의를 하나도 못 하고 있다. 정부가 만든 법조항인 만큼 속히 실현할 수 있도록 해 달라. 중도매인간 거래제한 20%도 완화해야 한다. 현재 수천명 중도매인들이 모두 범법자가 돼 있는 상황이다.
이현구 한국농산물중도매인조합연합회장
농안법상 중도매인은 경매 참여 외엔 아무 것도 할 수 없다. 가락시장 연매출이 4조원인데 장외거래가 2조원이다. 유통환경 변화를 시장이 못 따라가기 때문에 그렇다. 농안법이 제정된 지 30년이 넘었다. 흔히들 유통의 변화를 빛의 속도라고 하는데, 유통주체 간 합의가 안되더라도 갈 길을 가야 한다. 정부가 나아갈 방향을 정확히 짚어 법인은 법인대로, 중도매인은 중도매인대로 공정한 경쟁을 할 수 있게 해 달라.
채대은 인천삼산시장 중도매인
현재 중도매인은 도매시장법인에 소속돼 있는 구조고, 시장에서 발생하는 수수료는 도매시장법인으로 가게 된다. 법인은 수집, 중도매인은 분산, 이런 구조는 이제 다각화해야 한다. 법인 지분에 중도매인이 참여할 수 있게 해야 중도매인들도 주인의식을 갖고 유통환경에 대처할 수 있고, 시장 내 갈등이 발생했을 때 그 안에서 논의할 수 있는 여건이 갖춰지게 된다.
[인사말]
설훈 의원 (국회농림축산식품해양수산위원장)
도매시장은 생산농가 입장에서 매우 중요한 농산물 유통경로임에도 불구하고 과도한 영업규제와 유통주체간 경쟁의 부재로 독과점 시장구조 및 기능의 비효율성 등 문제가 대두되고 있다. 그 동안 유통구조 개선을 추진해 왔으나 유통과정은 여전히 축소되지 않고 있다. 이번 토론회를 통해 공영도매시장의 합리적인 규제개선과 제도개혁으로 생산자에게는 제값을 보장해주고 소비자에게는 안전한 먹거리를 합리적인 가격에 공급하는 공영도매시장으로의 전환점을 되길 희망한다.
이개호 의원
공영도매시장은 영세한 출하 농업인의 안정적 판로확보를 목적으로 설립됐지만 유통주체들의 이해득실에 치우쳐 농업인들의 의사를 배제하는 경우가 많다. 변화에 대한 목소리가 커지고 있는 상황에서 앞으로 공영도매시장이 제 기능을 발휘할 수 있도록 현황을 분석하고 농업인이 생산한 농산물이 적정가격에 팔릴 수 있게 대안을 마련해야 한다. 도매시장 거래제도 개선을 위해 제시된 좋은 의견이 정책에 최대한 반영되도록 노력하겠다.
위성곤 의원
농산물의 유통구조 문제는 농가소득과 직결되는 문제다. 정부는 농산물 가격의 안정을 위해 여러 정책을 실시했으나 유통구조는 여전히 고비용 저효율로, 유통비용이 최종 농산물가격의 40%를 차지하고 있다. 현행의 유통구조는 생산자와 소비자 모두에게 도움 되지 않는 비효율적 구조기 때문에 농가가 생산한 농산물이 제값에 판매되고 소비자는 안전한 먹거리를 제공받을 수 있도록 혁신해야 한다. 오늘 정부와 학계, 현장농업인, 유통관계자분들이 함께 한 만큼 합리적이고 생산적인 토론이 되길 바란다.
황주홍 의원
도매시장의 면밀한 실태파악과 분석으로 도매시장의 역할 및 기능에 대한 재조명이 필요하다. 특히 도매시장 관련 주체들의 도매시장 활성화를 위한 개선 의지가 없다면 도매시장 경유율은 하락할 것이 불가피하다. 때문에 해외의 사례를 살펴보고 우리 도매시장의 나아갈 길을 모색하는 오늘 토론회는 큰 의미가 있다. 거래제도와 관련한 소모적 논쟁은 최소화하고 활성화 방안 모색에 머리를 맞대야 한다. 다양한 의견들의 상호교류로 공영도매시장의 발전을 위한 합리적인 방안을 찾길 바란다.
정인화 의원
최근 도매시장은 거래제도 낙후성으로 고비용·저효율 구조가 고착돼 가격경쟁력을 상실하고 있다. 또 과도한 영업규제로 경쟁의 부족에서 독과점 시장구조 및 시장기능 왜곡 현상이 발생하고 있다. 제도적 결함 또는 문제로 소수의 힘없는 생산자, 농민에게 득이 되지 못한다면 상생할 수 있는 방안을 마련해야 한다고 생각한다. 소규모 생산자들의 출하선택권 확보와 농산물의 유통효율성 및 공정성 제고를 위해서라도 공영도매시장의 합리적 규제개선과 제도개혁은 시급한 과제다.
윤소하 의원
농산물의 가격은 전국 34개의 공영도매시장에서 경매와 위탁 등의 거래방법에 따라 결정되며 기준이 되고 있다. 하지만 오늘날 정보와 교통 그리고 다양한 유통채널의 발달로 공영도매시장의 물류기지 역할 외 기준가격 결정이라는 기능은 약화되고 있는 상황이다. 생산자인 농민이 원치 않는 경매거래를 어쩔 수 없이 하도록 만드는 현행 농안법은 개정돼야 한다. 오늘 토론회가 구체적이고 명료한 도매시장 거래제도 개선방안을 마련하는 자리가 되길 바란다.