EU 농업직불제, 어떻게 변해 왔나?
EU 농업직불제, 어떻게 변해 왔나?
  • 강선일 기자
  • 승인 2016.10.14 14:35
  • 댓글 0
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가격지지에서 농가 소득지지로 변화 … 시장지향적 변화 속에서도 공익적 가치 강화 노력

[한국농정신문 강선일 기자]

유럽연합(EU)의 농업직불제는 EU 공동농업정책(CAP)의 핵심정책으로 시행돼 왔다. 직불제는 1990년대와 2000년대 CAP 개혁의 주요 대상이 됐고, 현재 CAP 예산의 3분의2 직불제에 투입될 정도로 여전히 CAP를 대표하는 정책이다.

원래 CAP는 제2차 세계대전 후 식량공급이 충분치 않은 유럽의 상황에서, 농가들의 식량 생산 유도를 위해 농산물 가격을 높은 수준으로 지지하는 기조를 유지했다. 당시 유럽공동체(EC) 바깥지역으로 농산물 수출 시 보조금을 지원하는 건 덤이었다. 그러다 1980년대 들어 농산물 과잉생산문제가 불거졌다. 그러한 상황에서 CAP의 가격 지지를 통한 농가 소득향상 효과는 제한적일 수밖에 없었다.

1992년 들어 CAP에 대한 개혁 논의가 불거졌다. 당시 EC 농업담당집행위원이던 레이 맥셔리는 기존의 ‘가격지지형 품목 지원’을 ‘소득지지형 농가 지원’으로 바꿀 것을 주장한다. 농가를 상대로 직접 소득 보전을 해야 한다는 뜻이었다. 이 주장은 반영됐다. 이른바 ‘맥셔리 개혁(McSharry Reform)’이다.

맥셔리 개혁으로 주요 품목에 대한 직불제가 실시된다. 가격지지 수준은 점차 낮추기로 했다. 직불제는 농업생산 뿐 아니라 농촌개발, 환경보전 등을 위한 수단으로도 활용됐다. 휴경에 대한 보상제도, 폐업지원제도 및 산림녹지화 보상 프로그램도 이때 시작됐다. 직불제는 이후 모든 CAP의 개혁에서 핵심을 이루게 된다.

EC가 EU로 확대된 뒤인 1999년 ‘Agenda 2000' 개혁안은 CAP 정책을 ‘두 개의 기둥(Two Pillar)'으로 나눴다. 첫 번째 기둥은 농업생산 관련 보조정책, 두 번째 기둥은 농촌개발 관련 정책이었다. 이 기조 하에서 직불제는 농가 직접 지원 수단으로서 활용됐다. EU는 이와 함께 다양한 농촌개발 지원정책을 펼쳤다. 작물 재배 다각화 지원, 젊은 농가 지원 등이 본격화됐다.

2003년 EU는 직불제에 대대적인 수정을 가했다. 시장가격이나 생산과 연계시키지 않고 자체적 약정 내용에 따라 금액을 지원하는 디커플링 직불제가 확대 적용됐다.

또한 기존의 각 품목단위 지급 방식이 농가단위, 지역단위로 통합해 지불하는 식으로 바뀌었다(Single Payment Scheme, SPS). 직불제 수혜 농가엔 다양한 환경적, 식품안전적, 동물복지적 생산 등의 교차준수의무를 부과했다. 한편으로 2002년의 시장지향적 CAP 개혁의 연장으로 설탕보조금 개혁(2006), 직불제 상한 적용(2007), 우유생산쿼터 폐지 제안 및 직불금 축소(2008) 등의 상황이 전개됐다.

2013년 CAP 개혁에선 직불금 지급대상을 ‘활동 농업인’, 즉 실제로 농사를 현업으로 하는 사람들로 한정했다. 직불제는 기본직불제(그 동안 시행되어 온 직불제와 같은 내용) 이외에도 젊은 농가 지원 직불제, 재분배 직불제, 자연적 제약 직불제 등 ‘옵션형 직불제’가 신설됐다. 이 제도는 현재까지도 이어지고 있으며, 2020년까지 유효하다.



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