미국 농업정책에 대한 재고 <Ⅱ>
미국 농업정책에 대한 재고 <Ⅱ>
  • 관리자
  • 승인 2007.02.01 00:00
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

미국 테네시대학교 농업정책분석센터 논문 번역

농산물값 높아야 농민·지방경제 ‘부흥’
“생산조정, 식량비축 등 재고관리, 가격지지”
균형잡힌 정책으로 세계농업위기 탈출할 때

미국 보조금 철폐 불충분

국내 보조금 철폐는 미국 농업정책에 관한 국제협상에서 지배적인 열쇠로 되어있는 문제이다. 한편, EU 혹은 케언즈그룹(농산물 수출국들)의 여러 나라들은, 공평성 혹은 용인되는 시장이익의 평등화라는 점에서 미국의 보조금의 폐지를 요구하고 있고 개도국에서는 살아남기 위해서 이 같은 보조금의 폐지를 요구하고 있다.
그이유는 단순히 미국농업자에 대한 직접지불의 종료가 아니고, 농업자에 대하여 보조금 폐지이상으로 바람직한 것, 즉 보다 좋은 가격, 공정한 시장가격으로 전 세계의 가난한 농업자가 살아 갈 수 있게 하는 기준을 부활시키기 위한 것이다.
언뜻 보기에 이 보조금 철폐라고 하는 합리적인 이론은 미국 농업자에게 시장과 그에 대응하는 훈련에 대한 직면을 강제하는 것으로 보일 것이다. 일단 보조금이 철폐되면 시장은 미국 농산물 공급량의 감소와 그에 이어지는 가격상승이 일어날 것이다. 이것은 마치 저가격의 미국산 농산물이 세계를 석권했던 것처럼 가격이 상승될 것이다. 그리하여 최종적으로는 전 세계의 농업에 의존하는 나라들에게 이익을 가져다 줄 것이다.
그렇지만 이 시나리오를 검사하고 있는 두개의 모델에서는 놀라울만한 결과가 밝혀져 있다. 그것은 보조금 철폐가 미국의 농가소득에 중대한 반향을 불러일으키는 한편에, 일시적으로는 국내 농산물 생산량은 감소하지 않고 국내 또는 국제시장의 어느 한 곳에서라도 상당히 높은 가격으로 되었다는 것이다.
그러나 곡물가격이 상승한다고 하더라도 가격상승의 정도(2020년까지 겨우 3%)는 이 의견이 세계의 가난한 농업자의 생활에 대하여 어떤 합리적 혹은 적절한 개량도 가져오지 못하고 있다는 것을 의미하고 있다.
미국에게는 이 정책변경이 너무나 극단적이기 때문에 이것을 선택하라고 요구하는 것은 비현실적이다. 현재의 정책 아래서 계획되고 있는 순 농가소득 평균 48만달러 수준에서 11만∼15만 달러 정도의 소득감소는 지방 신용시스템, 더 넓은 의미로서는 지방 경제에 강력한 영향을 미치게 될 것이다.
이 같은 25∼30%의 순농가소득의 손실은 정부에 의한 직접지불의 철폐가 직접적인 원인으로 되고 생산자는 소득감소 충격의 대부분을 받게 될 것이다. 소득감소는 많은 사람들이 미국농업이 이미 위기적 상황에 직면하였다고 느끼고 있을 때 발생할 것이다. 실현 가능성이 높은 지불삭감의 시나리오라 하더라도, 기본적으로 이 부분의 시시 각각의 변화에 대응하는 자기 수정의 능력이 없으므로 해서 농가순소득의 저하는 지속되고 있다.
만성적인 가격 하락경향, 소득저하의 환경 아래에서조차 경지는 생산을 유지하는 경향이 있고 총 생산량은 눈에 띨 만큼 가격을 상승시킬 정도로 감소하지 않는다. 그러나 그것은 옥수수, 밀, 콩에 대하여 경지를 줄이면서 면화, 쌀 등을 끼어 넣는 복합적인 작부구성으로 조정이 가능하다.
미국의 농산물 수출감소에 의해 경합관계에 있는 여러 나라들의 쌀 농가라든지 목화의 생산 농가에게는 어느 정도의 이익이 생길 것이다. 그러나 이 우위성은 오래 계속되지는 않을 것이다. 타국의 농지의 일부가 높은 가격에 대응하여 면화와 쌀의 생산에 쓰여지면 가격은 다시금 가격하락의 압력을 받게 될 것이다.

효과적인 대책의 청사진

오늘날의 위기를 해결하기 위한 정책은 어렵기는 하지만 몇 가지의 복합적 정책이 제안되어 있다. 이들 정책의 선택과 적용은 복수의 정책이 복합적으로 작용하기 때문에 면밀한 조율이 요구된다. 이 연구에서는 주로 미국농업의 과잉능력을 효과적으로 관리하고, 타당하고 지속가능한 수준으로 시장가격을 끌어올릴 수 있는 일련의 정책수단의 분석을 해 보려는 것이다.
이 일련의 정책은 (1)단기간의 생산조정(Setaside) 및 장기의 농지유보를 통한 농지전용 (2)농업자 자신의 식량 보장유보(Farmer-owned food security reserve) 및 (3)가격지지정책 이다.
▶생산조정=각 년의 생산조정의 주된 목적은 활용중의 경지의 일부를 휴경케 함으로써 현재 가격이 턱없이 하락해 가는 경향을 회피한다든지 그 경향을 완화시키는 것이다. 토양보전유보계획(CRP)에 의한 장기적인 경작중단은(현재 실시중이지만) 과잉생산 능력의 경감에 기여할 것이다. 농업자는 환경적으로 적합한 경지를 선택할 수가 있고 경작에 의하여 환경부담을 줄일 수 있게 되는 것이다.
▶재고유보=제2의 정책요소로서, 식량비축 혹은 재고관리유보계획(IMRP)이, 주요생산품의 가격하락을 방지하고 조정하는 기능을 발휘한다. 가격이 예정 수준을 하회했을 때 농업자는 보관지불 대신에 농장보관계획에 생산할당을 등록한다. 가격이 예정수준을 상회했을 때는 생산자는 가격이 내려가기 까지 비축했던 농산물을 판매하려는 자극을 받게 될 것이다.
▶가격지지=제3의 정책적요소는 가격지지정책인데 가격폭락을 방지하는 하나의 방책으로 될 것이다. 정부의 가격지지는 가격이 예정수준을 하회하던가 생산조정 정책이 실행된 후에도 저가격을 회피할 수 없게 되었을 때, 정부에 의한 재고매입을 통해서 실시된다.
우리들은 생산수준과 가격에 관한 몇가지 특정의 연관되는 정책(가격보조라든지 생산조정 등의 복수의 농업정책)의 영향을 조사하기 위해 시뮬레이션 모델을 사용하였다. 이 정책전환에 관한 시뮬레이션의 결과는, 지극히 명확하였다. 즉, 8개의 주요작물 작부면적 총계가 초년도에는 1천4백만 에이커가 감소한 것뿐만 아니고 주요 상품의 가격은 낮은 경우에도 콩의 경우 23%, 옥수수의 경우 30%이상 증대하고 쌀과 밀도 별로 차이가 없었다.
모든 농산물에서의 일반적인 가격상승은 현재의 정책을 통해서 얻어지는 순 농가소득수준에 가깝거나 그 이상의 수준을 가져온다. 그러는 한편, 동시에 정부지불은 현재의 수준보다 크게 감소하고, 연간 1백억∼1백20억달러를 삭감할 수 있다. 이러한 이점 외에 생산 수준은 전통적인 무역작물로부터 스위치그라스(벼과 목초)와 같은 (바이오)에너지 작물, 높은 세르로스를 함유하는 미국 원산의 다년생 목초 등의 비식용작물, 비무역작물에로의 전작에 의하여 관리된다.
시뮬레이션 모델에서 매년의 생산조정이 에너지 작물의 장려로 이어질 때 전체적인 가격수준이 생산조정정책에 의한 가격에 비교하여 높아지는 결과를 보여준다.
이 사실은 매년의 생산조정은 편리하지만 이것이 반드시 계획의 불가결의 구성요소로 되는 것은 아니라는 것을 말해준다. 또한, 스위치그라스의 도입에 의하여 증명된 것과 같은 결과는, 토양보전유보계획(CRP)에서의 농지등록 확대에 의해서도 확인되었다. 그와 같은 접근은 또 추가적 환경 이익에도 이바지 할 것이 틀림없다.
가령 그 이상으로 필요하다면 농지를 에너지 작물로 바꾸던가 CRP를 이용하던가 하는 경우, 예측 못한 기후라든지 다른 사고에 의하여 식량수급예상이 심각하게 되었을 때는 주요작물의 생산을 재개할 수가 있는 것이다.
미국은 주요한 수출국이고 가격을 주도하기 때문에 이 정책의 청사진은 광범위하게 즉시 영향을 미칠 것이다. 장기간의 농가소득의 개선을 지속하기 위해서는 미국은 다른 주요한 농업 부문과도 제휴하여야 할 것이다.

농업자 중시의 농업정책

여기서 제시하는 농업정책의 청사진은 농업자를 중시하는 입장에서 기술한 것이다. 왜냐하면 시장에서의 공정한 가격은 소비자로부터 농업자에로의 연결되는 과정에 기업이 관리, 통제를 집중한다든지 관여하고 있지 않기 때문이다.
자립적 다각경영의 가족경영 농업자가 농업을 계속할 수 있는 보장을 받고 식량생산을 위한 정통적인 역할을 유지할 수 있음에도 불구하고 현재의 미국농업의 순농가소득은 다음에 제시되는 정책 시나리오에 근거한 순 농가소득과 거의 같다.
가족경영 농업자는 불공평한 보조금 정책 하에서 얻어내고 있는 소득보다도 훨씬 좋은 소득을 기대할 수 있을 것이다.
미국정부의 지출액은 연간 1백억달러 이상 감소하게 되니, 그것은 확실히 납세자에게는 좋은 소식이다. 그런데 이 때 가장 중요한 것은 피폐하기 쉬운 개도국에 대한 미국 농산물의 덤핑 수출을 감소시키는데 이어질 것으로 본다. 보다 높은 농산물 가격은 국제시장에 파급하고 국가경제의 발전에 의존하고 있는 지방경제가 다시금 번영하는데 이어질 것이다.’ 〈끝〉

이 논문의 결론
낮은 가격 가져오게 하는 미국 농업정책
아그리비지니스만 이익, 세계농민 몰락

저가격을 가져오게 하는 미국의 농업정책이 아그리비지니스에게 이익을 가져다 주고 그것에 통합된 축산생산자라든지 수입업자에게 이익을 가져다 주지만, 미국 및 세계의 농업자에게는 시장으로부터 얻을 수 있는 소득이 비참한 지경에 이른다는 사실을 인식해야 할 때가 왔다. 주요 식료품의 지속적인 저가격을 가져오는 어떠한 정책도 계속적인 위기적 상황과 세계적 규모의 빈곤을 보증하는 것이다.
미국의 농업정책이 국경을 넘어 농업자에게 상당한 영향을 미치기 때문에, 이들 농업자의 복지와 장래는 새로운 접근을 창조하는 비전의 일부로 되지 않으면 안된다.
때는 바야흐로 세계를 위한 새로운 농업법의 시대이다. 모든 주요 수출국은 그 같은 노력을 통해서 미국과 협력할 무거운 책임이 있다는 것을 인식하여야 할 것이다. 미국의 농업정책의 변화는 단기적으로는 긍정적 결과를 가져 올 뿐이겠지만, 보다 항구적 이익을 위해서는 국제적인 정책노력을 필요로 할 것이다. 단순히 가격이 높다고 하는 것만으로는 세계에서 가장 가난한 농업자들의 지속가능한 생활을 보장하는 것은 아닐 것이다.
가령 농업생산이 농업자에게 보다 나은 미래를 가져오게 하는 데는 신용보증, 농지, 기술, 수송, 관세에 의한 보호, 시장 교섭에 이르기까지 국내 및 국제적인 일련의 농업정책을 기본적으로 필요로 한다. 농업자에 대한 높은 가격이 실현되지 못하는 가운데 미국은 빈곤을 수출하고 있는 것이다. 그러는 한편 미국의 다양한 가족농장의 기반도 위태롭게 하고 있는 것이다.
현재의 WTO 규정에서는 이 논문에서 고찰하고 있는 가격지지와 생산관리정책의 메키니즘의 사용을 명확하게 금지하고 있지는 않다. 그 대신에 WTO는 모든 농가지불에 상한을 결정할 것을 규정하고 있다. 정책의 청사진에 포함되는 이들의 메카니즘은 무역 자유화에 관한 사상의 주류에 포함되어 있지 않다.
WTO가 만들어 내려는 정책은 가격, 공급, 수요, 소득, 구조, 분배 그리고 그 기능 등에 자유시장의 기능이 남아있는 경우에 농산물 시장에서의 몇 몇 ‘보이지 않는 손’이 농업부분을 보다 높은 단계로 옮겨가게 할 것이라는 가설을 신뢰하려 하고 있다.
최종적으로 오늘날의 위기는 국내 및 국제적인 농업과 무역정책을 관리하는 규칙을 결정하는 사람들에게 주어진 대단히 긴급한 과제로 될 것이다. 해결책은 이상과 같은 시책이 아니고, 자유시장에로의 경솔하고도 조급한 이행에 의존하지 않는 균형 잡힌 농업정책 기준을 채용하는데 있다.
미국이라든지 개도국의 농업자의 번영은, 가능할 뿐만 아니라 달성될 수 있는 것이다. 개도국을 상대로 한, 세계의 부국들이 예상하고 있는 농산물 무역자유화에 의한 이익보다도 적은 비용으로 또한 짧은 기간내에 우리들은 그것을 달성할 수 있다. 그 선택은 우리들 자신에게 달렸다. 즉 누구의 미래가 지켜질 것인가, 또 어떠한 종류의 국제 푸드시스템(먹거리체계)이 미국 농업정책의 성과로 나타날 것인가?


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.